CORTE CONSTITUCIONAL Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil diecisiete (2017). Sentencia T 406/17

REQUISITOS QUE LA CORTE CONSTITUCIONAL HA ESTABLECIDO PARA LA PROCEDENCIA DE LA AGENCIA OFICIOSA.

 

CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

 

 

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil diecisiete (2017).

Sentencia T 406/17

Referencia: Expediente T-6.023.114.

Acción de tutela instaurada por la señora Amparito Rodríguez Tovar, quien actúa en calidad de agente oficiosa de su compañero permanente Juan Crisóstomo Torres, contra la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia y la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá D.C., en sede de tutela los Juzgados Octavo Penal del Circuito de Conocimiento y Sexto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, además la Fiscalía 266 Seccional de Bogotá, en sede ordinaria.

Magistrado Ponente (e.):

IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO

 

 

La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:

 

SENTENCIA

 

Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela emitido en única instancia por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en el asunto de la referencia.

 

El expediente fue seleccionado por la Sala de Selección núm. Tres de esta Corporación el 16 de marzo de 2017[1].

 

  1. ANTECEDENTES

 

Mediante escrito del 8 de noviembre de 2016, la señora Amparito Rodríguez Tovar, en calidad de agente oficiosa de su compañero permanente Juan Crisóstomo Torres, quien se encuentra recluido en la Cárcel La Picota de Bogotá, interpuso acción de tutela contra la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, el Juzgado Octavo Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá, la Fiscalía 266 Seccional y el Juzgado Sexto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana, a la libertad y de petición. Para sustentar la acción relató los siguientes:

 

  1. Hechos.

 

1.1. Aseveró que el 15 de marzo de 2010 su compañero permanente[2] se encontraba en un establecimiento abierto al público con el señor Dionicio Duarte Prada, fue capturado y llevado ante los Jueces con funciones de Control de Garantías porque a este último le incautaron una bolsa “sospechosa” –posteriormente se estableció que contenía 635.8 gramos de cocaína, aclara la Corte-.

 

1.2. Señaló que el 17 de marzo de 2010 se llevaron a cabo las audiencias preliminares de legalización de captura, formulación de imputación e imposición de medida de aseguramiento de detención preventiva en la residencia. El señor Dionicio Duarte Prada se allanó a los cargos, mientras que Torres fue dejado en libertad, por lo tanto, “se despreocupó” del asunto.

 

1.3. Afirmó que el 16 de febrero de 2016 Juan Crisóstomo Torres fue privado  de la libertad  porque tenía pendiente una orden de captura por el delito de tráfico, fabricación o porte de estupefacientes.

 

1.4. Indicó que desde aquella fecha Juan Crisóstomo Torres se encuentra recluido en la Cárcel La Picota a pesar de ser inocente del delito que se le imputó, ya que el responsable es Dionicio Duarte Prada, quien desde el mismo momento de la formulación de imputación se allanó a los cargos, puesto que era el portador de la única bolsa decomisada.

 

1.5. Expresó que  el señor Torres solicitó al Juzgado Sexto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá la prisión domiciliaria, por intermedio de un “Derecho (sic) de Petición (sic)”, no obstante, fue negada sin tener en cuenta “que el verdadero responsable del delito o sea el señor DIONICIO DUARTE PRADA, gozaba de este beneficio desde el mismo día que los judicializaron a mi esposo y a él en el juzgado 42 penal municipal con función de control de garantías de Bogotá a pesar de que el señor Dionicio Duarte Prada de (sic) allanó a los cargos ya que siempre a (sic) manifestado ser el único responsable del delito” (fl. 20 cuaderno primera instancia).

 

1.6. Manifestó que su compañero Juan Crisóstomo Torres también interpuso otra acción de tutela, pero fue negada porque “no agotó previamente otros recursos ordinarios y extraordinarios como lo fueron en su momento la apelación a la sentencia, la casación y la acción de revisión”. Amparo que conoció en primera instancia la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, el cual lo declaró improcedente, confirmado en segunda instancia por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.

 

1.7. Con fundamento en lo expuesto, solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la libertad, a la dignidad humana y de petición, al considerar que todas las autoridades accionadas “son conocedoras de la inocencia de mi esposo”. En consecuencia, pidió que (i) se ordene escuchar nuevamente a los procesados Dionicio Duarte Prada y Juan Crisóstomo Torres; que (ii) se aclare por qué se condena a dos personas por un mismo delito cuando este sólo pudo ser cometido por una de ellas, en tanto sólo se incautó un paquete; y que (iii) cese la actuación procesal en contra de su compañero permanente.

 

Cuestiones previas.

 

Antes de continuar con la relación del trámite de la acción de tutela, la Sala considera pertinente realizar un breve recuento de (i) lo ocurrido en la jurisdicción ordinaria penal con los procesados Dionicio Duarte Prada y Juan Crisóstomo Torres, quienes fueron capturados el 15 de marzo de 2010 por llevar consigo 635,8 gramos de cocaína y cuyos procesos fueron instruidos de manera separada por la ruptura de la unidad procesal;  y (ii) lo concerniente a la primera acción de tutela interpuesta directamente por el señor Torres.

 

(i) Procesos penales.

 

Una vez capturados Dionicio Duarte Prada y Juan Crisóstomo Torres, el 17 de marzo de 2010, el Juzgado 42 Penal Municipal con funciones de Control de Garantías, llevó a efecto las audiencias preliminares concentradas. Allí se legalizaron las capturas y se formuló la respectiva imputación por el delito de fabricación, tráfico o porte de estupefacientes. El procesado Duarte Prada se allanó a los cargos y se le impuso medida de aseguramiento consistente en detención preventiva en el lugar de residencia, mientras que  Torres, quien no se allanó, fue dejado en libertad, puesto que no se le impuso  medida alguna.

 

Ante la aceptación de cargos por parte de Duarte Prada, el Juzgado 42 Penal Municipal con función de Control de Garantías ordenó la ruptura de la unidad procesal, lo cual se cumplió el 16 de abril de 2010 por parte de la Secretaría de la Fiscalía. Así, el CUI originario 110016000019201002445 NI117725 quedó para el caso de Juan Crisóstomo Torres “sin allanamiento a cargos”. El nuevo CUI 110016000000201000215 corresponde a Dionicio Duarte Prada “con allanamiento a cargos” (al respecto puede verse los fls. 2 a 4 y 85 a 95 del cuaderno principal).

 

Proceso de Dionicio Duarte Prada. El expediente fue asignado al Juzgado Séptimo Penal del Circuito de conocimiento de Bogotá el cual, a través de sentencia del 13 de agosto de 2010, lo declaró penalmente responsable del delito de tráfico, fabricación o porte de estupefacientes y le impuso 57 meses 3 días de prisión[3] y multa equivalente a 84 s.m.l.m.v., al encontrar acreditados los requisitos que acreditaban tanto la materialidad de la conducta punible como la responsabilidad del acusado. No le concedió la prisión domiciliaria ni la suspensión condicional de la ejecución de la pena.

 

La sentencia tuvo como fundamento el allanamiento a cargos que en audiencia de formulación de imputación hizo el acusado y la incautación de la sustancia estupefaciente “la cual fue hallada durante el registro personal realizado al aquí procesado DUARTE PRADA y a su acompañante” (ver sentencia condenatoria que corre a fls. 173 a 176 del cuaderno de revisión).

 

Proceso de Juan Crisóstomo Torres. Paralelamente a aquella actuación, este proceso se adelantó  por la Fiscalía 266 Seccional, la cual presentó escrito de acusación. Tras celebrarse las audiencias de formulación de acusación, preparatoria y juicio oral, el Juzgado Octavo Penal del Circuito con funciones de Conocimiento de Bogotá se emitió sentencia condenatoria el 3 de agosto de 2015. En efecto, como  Juan Crisóstomo Torres no se allanó a cargos fue sentenciado a 96 meses de prisión y multa de 124 s.m.l.m.v. y, además, fueron negados los beneficios de la suspensión condicional de la ejecución de la pena y la prisión domiciliaria.

 

El fallo se fundamentó en los medios de convicción aportados, especialmente el testimonio del agente encargado de la captura quien en el juicio oral señaló a Juan Crisóstomo Torres como la persona que portaba el alcaloide. Así se pronunció el despacho judicial:

 

“Superado el juicio sobre la materialidad del delito, impera agregar que en torno a la responsabilidad del acusado, esta se encuentra acreditada con el testimonio del agente de policía que realizó la captura. De acuerdo con la versión del gendarme Edwin Tenza Duarte, el día de los hechos patrullaba con su compañero John Hernández Patiño cerca al río Fucha, barrio la libertad, cuando observaron a dos sujetos que al percatarse de su presencia agilizaron el paso, por lo cual, los abordaron, y en el registro que les practicaron, les encontraron la sustancia estupefaciente.

 

Adicionalmente, el policial afirmó que Dionicio Prada les pidió que le ayudaran, pues la esposa de uno de los dos se encontraba enferma, siendo esta la razón por la cual se habían ofrecido, a cambio de una remuneración, a llevar la droga. Aunque no recordó quien exactamente le hizo tal confesión, sí preciso que el acusado era quien llevaba la bolsa en la que se encontraba la droga” (ver sentencia condenatoria obrante a fls. 38 a 53 del cuaderno de revisión).

 

Concluyó el fallador “con meridiana claridad que el inculpado fue sorprendido y aprehendido, junto con su compinche, cuando llevaba la droga en una bolsa plástica. Esto si (sic) más, significa que la Fiscalía logró acreditar más allá de toda duda razonable la responsabilidad del enjuiciado, pues la acusación se circunscribió a la acción de llevar consigo, y no a la de comercializar la droga, como lo sugirió la defensa al cierre de sus alegaciones finales”.

 

Finalmente, debe observarse que durante el desarrollo de este proceso, el acusado contó con una defensora de confianza, quien renunció y, por lo mismo, el caso lo asumió otra profesional del derecho adscrita a la Defensoría Pública, previa solicitud del despacho judicial.

 

El 16 de febrero de 2016, en cumplimiento de orden de captura, fue aprehendido Juan Crisóstomo Torres y dejado a disposición del Juzgado Sexto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, encargado del cumplimiento de la sanción impuesta.

 

(ii) Acción de tutela interpuesta por el condenado Juan Crisóstomo Torres.

 

El 30 de agosto de 2016, ante la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, Juan Crisóstomo Torres interpuso acción de tutela contra el Juzgado Octavo Penal del Circuito con función de Conocimiento de Bogotá, al considerar que se le habían violado sus derechos constitucionales fundamentales (sin señalar cuáles), por habérsele condenado cuando era inocente.

 

Sustentó la acción en los hechos que dieron origen a su aprehensión, a la aceptación de cargos por parte de Duarte Prada y su encuentro con el mismo en el centro penitenciario “La Picota” de Bogotá, quien allí le manifestó que “estaba convencido de que yo andaba en la calle, ya que yo no tenía nada que ver con ese delicado problema en que él me había involucrado…entonces él me dice que va a enviar un memorial al Juzgado explicándole a la señora Juez que yo Juan Crisóstomo Torres, no tengo nada que ver y que soy inocente…y que a él era el que (sic) le habían encontrado las sustancias alucinógenas” (fl. 4 c. ppal).

 

Finalmente, solicitó que se ampararan sus derechos y, en consecuencia, se ordenara escuchar el testimonio de Duarte Prada y al Juzgado Octavo Penal del Circuito con función de Conocimiento que disponga su “libertad inmediata”.

 

La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, mediante fallo del 9 de septiembre de 2016 negó el amparo al considerar que la sentencia emitida por el juzgado accionado no fue recurrida, a pesar de que “Juan Crisóstomo Torres conocía de la existencia del proceso que se surtía en su contra, pues según el acta que milita a folio 43, se advierte que el 17 de marzo de 2010, tras su captura, fue presentado ante el Juzgado 42 Penal Municipal con función de Control de Garantías de la ciudad, quien impartió legalidad a la privación de su libertad, aunado a que, en esa oportunidad, la Fiscalía 312 Seccional le imputó la comisión del delito de tráfico, fabricación o porte de estupefaciente; cargo frente al cual, decidió no allanarse. Determinación que adoptó prevalido de la asesoría de su entonces defensora de confianza, doctora Liliana Marcela Navarro García”.

 

Así mismo, señaló el juez constitucional que el accionante se abstuvo de acudir a las subsiguientes diligencias, dejando la representación de sus intereses a cargo de un defensor público. “En esa medida, advierte la Sala que fue el propio accionante quien conociendo la existencia del proceso penal en su contra y contando con la posibilidad de participar en la fase de juzgamiento, no lo hizo; por tanto, la no apelación de la sentencia de condena obedeció a su propia negligencia”.

 

Igualmente, se consideró que la acción de tutela resultaba improcedente “como quiera si (sic) realmente existe, como lo da a entender el actor, una prueba nueva que demostraría su inocencia frente al delito por el cual fue condenado, puede impetrar el recurso extraordinario de revisión, previsto en el artículo 192 del C.P.P., con sustento en la causal 3ª…trámite dentro del cual, podrá aportar, la declaración rendida por el interno Dionicio Duarte Prada” (fls. 54 a 72, corresponden al fallo de tutela emitido por el Magistrado Gerson Chaverra Castro de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá).

 

Impugnado el fallo[4], la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en decisión del 19 de octubre de 2016 confirmó la sentencia, puesto que la acción de tutela no es la vía para exponer los aspectos con los cuales no estaba de acuerdo, puesto que no se trata de una nueva oportunidad para debatir las inconformidades del proceso penal. Por tanto, “no es factible pretender revivir etapas procesales ya precluidas, circunstancia que torna improcedente el amparo constitucional, bajo el entendido que no es la acción de tutela el mecanismo diseñado para renovar términos que se han dejado vencer, habida cuenta que una actitud de desprecio o desdén frente a los medios ordinarios de defensa no puede ser revertida a través de este excepcional instrumento de protección”.

 

De otro lado, se indicó que el accionante era conocedor del proceso penal que se le tramitaba, ya que así lo aceptó en la demanda tutelar cuando refirió que “en varias oportunidades la defensora publica que lo representaba se comunicó con él para informarle los pormenores de la actuación, refiriéndole incluso que ésta le aconsejo que no se presentara ante la judicatura”. Así mismo, fue citado oportunamente por el despacho judicial que tramitó la fase de juzgamiento a la dirección que consignó en las primeras diligencias, esto es, Transversal 68 núm. 2-52 sur.

 

Conforme con lo anterior, se concluyó que el accionante pudo intervenir en el proceso penal para lograr un pronunciamiento favorable, sin embargo, voluntariamente “se desentendió del mismo y renunció a la posibilidad de controvertir su responsabilidad”.

 

En torno a la queja por la gestión de la defensa técnica, dijo la Sala Penal que esa célula “ha sido categórica en sostener que la pasividad en el encargo de la misión defensiva no es suficiente para tener como vulnerada esta garantía constitucional, ni mucho menos que por ello se acredite la existencia de una causal de procedibilidad de la acción de tutela o vía de hecho. Ello en la medida que la inactividad del defensor puede constituir una estrategia defensiva sin que ello conlleve a considerar indefectiblemente un abandono o infidelidad a sus deberes, como lo quiere hacer ver el memorialista, pues inaceptable resulta que acuda ahora a la tutela para cuestionar el proceso penal que se le siguió y censurar la gestión de la defensa que lo asistió, la cual no se avizora nugatoria de sus derechos por el solo hecho de no ser abundante en la interposición de solicitudes y recursos; por el contrario la misma se vio limitada por inasistencia del encartado quien mal puede descalificarla pues fue su incuria la que dejo al profesional del derecho sin información y herramientas que le permitieran ejercer una mejor labor”.

 

Finalmente, señaló la Corte que en torno a la valoración probatoria y jurídica realizada por el juzgado accionado para sustentar la condena, no era posible llevar a cabo su revisión “toda vez que dichos aspectos escapan al análisis que debe efectuarse en sede de la acción de tutela, en tanto no es posible prescindir de la jurisdicción ordinaria, también instituida para salvaguardar las garantías de los sujetos procesales y que contiene los instrumentos idóneos para corregir las eventuales y presuntas irregularidades, por tanto, si algún tipo de inconformidad le asistía frente al particular en desarrollo de la litis debió presentar allí los soportes lógicos y probatorios que respaldaran sus pretensiones” (fls. 97 a 105 del cuaderno de revisión, correspondiente al primer fallo de tutela).

 

La Sala de Selección de Tutelas de la Corte Constitucional, mediante auto del 25 de noviembre de 2016 decidió excluir de revisión la citada acción de tutela, radicada bajo el núm. T-5.865.010 (ver folio 82 del expediente de revisión).

 

  1. Trámite procesal de la acción de tutela objeto de revisión.

 

2.1. A través de auto del 15 de noviembre de 2016, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, admitió la acción de tutela y ordenó dar traslado a las autoridades judiciales accionadas, para que ejercieran el derecho de defensa. Así mismo, ordenó vincular a las partes e intervinientes en la acción que Juan Crisóstomo Torres promovió contra la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, radicada con el núm. 88254.

 

  1. Respuestas de las autoridades accionadas.

 

3.1. La Juez 42 Penal Municipal con funciones de Control de Garantías de Bogotá, vinculada a la actuación, alegó la falta de legitimación por pasiva, puesto que su actuación se limitó a las audiencias preliminares de legalización de captura, formulación de imputación e imposición de medida de aseguramiento para Dionicio Duarte Prada, mientras que respecto de Juan Crisóstomo Torres ordenó la libertad, ya que se abstuvo de imponer la detención preventiva. Por tanto, el proceso no estuvo bajo su mando, no programó diligencias ni audiencias públicas, como tampoco fue quien emitió el fallo condenatorio.

 

3.2. La Juez Octava Penal del Circuito con función de Conocimiento aceptó haber conocido del proceso radicado núm. 110016000019201002445 NI 117725 contra Juan Crisóstomo Torres, por el delito de fabricación, tráfico o porte de estupefacientes. Señaló que una vez surtidas las audiencias de formulación de acusación, preparatoria y juicio oral, el 3 de agosto de 2015 se emitió sentencia, a través de la cual condenó al procesado a la pena principal de 96 meses de prisión y multa de 124 smlmv. Decisión que no fue recurrida, quedando en firme.

 

Demandó la negativa del amparo porque no hubo vulneración a los derechos del condenado, puesto que, por el medio eficaz, se le citó a todas las audiencias y en forma oportuna se le garantizó el derecho de defensa a través de un abogado de la Defensoría Pública.

 

3.3. La Fiscal 266 Seccional de Bogotá argumentó que luego de realizadas las audiencias preliminares se le asignó el asunto para la etapa de la investigación. Aseveró que como el proceso contaba con elementos de prueba suficientes para llevar su teoría del caso ante el Juez, así lo plasmó en escrito de acusación del 29 de marzo de 2010. Celebradas las audiencias, el procesado fue condenado a 96 meses de prisión y se le negó el subrogado o prisión domiciliaria.

 

Señaló que el accionante contó con todas las garantías procesales, “las cuales conoció desde la primera audiencia, como lo era la asesoría de su abogado, la posibilidad de debatir las pruebas en su contra y llevar al convencimiento del Juez de su inocencia a través del debate probatorio, así como de interponer los recursos procedentes contra las decisiones”. Así mismo, afirmó que el procesado en su momento tuvo a su alcance los recursos ordinarios y extraordinarios.

 

  1. Decisiones de tutela objeto de revisión.

 

4.1. El 17 de noviembre de 2016, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia negó el amparo, al considerar que la tutela fue impetrada por la señora Amparito Rodríguez Tovar, quien carece de legitimación para solicitarlo  “por cuanto no es parte en los mismos”.

 

De tal manera, señaló la Sala de Casación Civil que “en el asunto sub-lite sólo Juan Crisóstomo Torres, podría debatir sobre las determinaciones adoptadas en el proceso penal adelantado en su contra por el delito de Tráfico, Fabricación y Porte de Estupefacientes y en la acción de tutela formulada contra el Juzgado Sexto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de esta ciudad, en la que se le negó el amparo invocado, pero no la actora, a quien ninguna de esas decisiones le ocasiona perjuicio o la vincula a las mencionadas actuaciones”.

 

4.2. A través de escrito presentado el 6 de diciembre de 2016, el señor Dionicio Duarte Prada –coprocesado en la actuación penal y detenido en la Cárcel La Picota de Bogotá- impugnó la decisión. Señaló que el señor Juan Crisóstomo Torres “no es culpable, ya que el (sic) no sabía de nada de lo que yo estaba haciendo, el (sic) solo se enteró cuando nos metieron a la patrulla de la Policía”, por tanto, no entiende porque “la justicia se ha empeñado en retener y mantener privado de la libertad a el (sic) señor Juan Crisóstomo Torres si todos saben mui (sic) bien, que el (sic) es inocente, desde el mismo instante que fuimos capturados ya que siempre hemos manifestado, que yo soi (sic)  el culpable, y el (sic) es inocente”.

 

Solicitó por tanto al juez constitucional que se pronunciara sobre la inocencia del señor Torres y “no sean caprichosos en mantener privado de la libertad a el (sic) señor Juan Crisóstomo Torres….le hago este llamado casi que desesperado a las autoridades porque no me parece justo que a un señor de esa edad lo mantengan privado de la libertad siendo inocente”.

 

4.3. La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en decisión unipersonal del 30 de enero de 2017, rechazó la impugnación presentada por Dionicio Duarte Prada, puesto que “así como la accionante no está legitimada  para actuar, como lo consideró la Sala de Casación Civil, debido a que no fue parte del trámite procesal que se dice violentó los derechos del señor Crisóstomo Torres, el impugnante Dionicio Duarte Parra  (sic), tampoco lo está para recurrir la decisión de primer grado, pues esta en nada lo afectó”.

 

  1. Pruebas.

 

La accionante aportó como pruebas relevantes, relacionadas con la actuación surtida en la jurisdicción ordinaria, las siguientes:

 

5.1. Fotocopia del acta de audiencias preliminares concentradas con fecha del 17 de marzo de 2010, realizadas por el Juzgado 42 Penal Municipal con función de Control de Garantías –URI Descentralizada-Kennedy, dentro del radicado CUI 110016000019201002445-00 impulsado a Juan Crisóstomo Torres y Dionicio Duarte Prada. (fls. 2 y 3 c. principal).

 

5.2. Fotocopia de un informe de la Secretaria de la Fiscalía, donde da cuenta de la ruptura procesal ordenada por el Juzgado 42 Penal Municipal con función de Control de Garantías, por tanto, el CUI originario 110016000019201002445 NI117725 quedó en el caso de Juan Crisóstomo Torres. El nuevo CUI 110016000000201000215 corresponde a Dionicio Duarte Prada “con allanamiento a cargos” (fl. 4 c. ppal.).

 

5.3. Un manuscrito firmado por Dionicio Duarte Prada, en el cual hace saber que “Juan Crisóstomo Torres…es inocente del delito que lo condenaron como coautor…ya que fue vinculado al proceso porque cuando me detuvieron y me requisaron el señor Crisóstomo Torres Juan (sic) estaba acompañándome pero para compartir unas cervezas con migo (sic)…ya que soy el único culpable de este delito” (fl. 5 c. ppal.).

 

5.4. Copia de la diligencia de compromiso suscrita por Dionicio Duarte Prada el 17 de marzo de 2010 ante el Juzgado 42 Penal Municipal con funciones de Control de Garantías, en el cual se obliga a permanecer en el lugar de residencia (fl. 9 c. ppal.).

 

5.5. Copia de tres actas de estipulaciones probatorias: una con el núm. 01 sobre la plena identidad del señor Torres (fl. 1). La segunda y tercera, corresponden a la prueba preliminar homologada –PIPH- y al dictamen químico final, en las cuales se da por probada la naturaleza y peso de la sustancia incautada, esto es, 635,8 gramos de cocaína (fls. 14 y 17).

 

  1. TRÁMITE SURTIDO EN SEDE DE REVISIÓN.

 

  1. Teniendo en cuenta que, conforme con los Decretos 2591 de 1991 y 1382 de 2000, las partes e intervinientes en el proceso deben ser notificadas de todas las actuaciones surtidas dentro del amparo, y que su omisión, según los artículos 140-9 del C. de P. Civil  y 133-8 del Código General del Proceso, genera nulidad, mediante auto del 20 de abril de 2017 el Magistrado sustanciador ordenó vincular al trámite de tutela a la abogada Martha Patricia Cantor Alonso, toda vez que fue la defensora del señor Juan Crisóstomo Torres. De igual manera, se dispuso con fundamento en el artículo 61 del Reglamento Interno de la Corporación, la práctica de varias pruebas, entre ellas:

 

1.1. Al Juzgado Octavo Penal del Circuito con función de conocimiento de Bogotá, se le solicitó que remitiera en calidad de préstamo y con destino a este trámite, el expediente contentivo del proceso radicado núm. 110016000019201002445 NI 117725, adelantado a Juan Crisóstomo Torres, por el delito de fabricación, tráfico o porte de estupefacientes, incluyendo los audios de las audiencias.

 

1.2. Al Juzgado Sexto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, se le pidió que enviara copias de las actuaciones posteriores al fallo condenatorio y surtidas en ese despacho dentro del expediente núm. 110016000019201002445 NI 117725, adelantado a Juan Crisóstomo Torres, por el delito de fabricación, tráfico o porte de estupefacientes.

 

1.3. A la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, se le solicitó remitir copias de la demanda de tutela interpuesta por el señor Juan Crisóstomo Torres contra el Juzgado Octavo Penal del Circuito con función de conocimiento de Bogotá, así como de las sentencias proferidas en dicho proceso.

 

1.4. A la accionante se le solicitó informar cuáles son sus condiciones personales, familiares, sociales y económicas, así como si era beneficiaria de alguna prestación social.

 

  1. En respuesta a las anteriores solicitudes, se allegaron las siguientes pruebas relevantes:

 

2.1. Por parte del Juzgado 6º de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, copias:

 

2.1.1. Del escrito enviado por el señor Juan Crisóstomo Torres del 27 de mayo de 2016, a través del cual solicita los sistemas de vigilancia electrónica como substituto de la prisión o, en su defecto, la prisión domiciliaria, con los respectivos documentos que acreditan ser padre de dos hijos de 24 y 20 años de edad, entre otros.

 

2.1.2. De la providencia del 19 de julio de 2016, emitida por el Juzgado Sexto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, denegando la sustitución de la prisión intramural por la domiciliaria y la vigilancia electrónica.

 

2.1.3. De la acción de tutela presentada, el 30 de agosto de 2016, por Juan Crisóstomo Torres ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá contra el Juzgado Octavo Penal del Circuito con función de Conocimiento de Bogotá. En esta solicita escuchar en testimonio a Dionicio Duarte Prada, para que explique lo ocurrido el día de los hechos (10 marzo de 2010), se tutelen sus derechos “ordenándole” al Juzgado en cita que disponga su “libertad inmediata”.

 

2.1.4. Del fallo de tutela del 9 de septiembre de 2016, proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, a través del cual se negó el amparo solicitado por el señor Torres.

 

2.1.5. De solicitud enviada por el señor Juan Crisóstomo Torres al Juzgado Sexto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, requiriendo copias de la sentencia condenatoria y de las boletas de citación a las audiencias, para una eventual “revisión del proceso”.

 

2.2. Por parte del Centro de Servicios Judiciales:

 

2.2.1. La carpeta contentiva de la investigación penal tramitada a Juan Crisóstomo Torres, en la cual se observan como documentos relevantes:

 

2.2.1.1. Escrito presentado el 3 de junio de 2010 al Centro de Servicios por la abogada Liliana Marcela Navarro García, a través del cual renuncia al poder conferido por Juan Crisóstomo Torres, porque “no me ha cancelado los honorarios profesionales a la fecha, no he vuelto a tener comunicación con mi prohijado”.

 

2.2.1.2. Oficio núm. 10-385 del 8 de junio de 2010, suscrito por el Oficial Mayor del Juzgado 17 Penal del Circuito con función de conocimiento de Bogotá, por medio del cual solicita a la Defensoría Pública –Sede Paloquemao- designar un defensor Público para que represente a Juan Crisóstomo Torres, advirtiendo que la audiencia de sustentación del recurso de apelación se realizará el 15 de junio de ese año.

 

2.2.1.3. Acta de audiencia de acusación del 5 de junio de 2014, realizada en el Juzgado Octavo Penal del Circuito  de Conocimiento de Bogotá.

 

2.2.1.4. Acta de audiencia preparatoria, celebrada por el mismo despacho judicial el 24 de febrero de 2015.

 

2.2.1.5. Diligencia de identificación preliminar homologada de sustancia incautada.

 

2.2.1.6. Audiencia de juicio oral, celebrada el 14 de julio de 2015. Dentro del mismo se anunció el sentido del fallo: Declarar a Juan Crisóstomo Torres autor responsable del delito por el cual se le acusó. Así mismo, se individualizó la pena.

 

2.2.1.7. Acta de lectura de sentencia del 3 de agosto de 2015. Se condena a Torres a la pena principal de 96 meses de prisión y multa de 124 smlmv. No se concedió la suspensión de la ejecución de la pena, ni la prisión domiciliaria y se ordena expedir orden de captura.

 

2.2.1.8. Orden de captura núm. 2561, expedida por el Juez Coordinador del Centro de Servicios del Sistema Penal Acusatorio de Bogotá.

 

2.2.1.9. Copia del escrito del 18 de febrero de 2016 firmado por el abogado Carlos Andrés Cañón Cendales y dirigido al Juzgado Penal de conocimiento –reparto- a través del cual solicita en favor del capturado la figura del Habeas Corpus, porque al momento de hacerse efectiva la captura no se le dieron a conocer las razones ni el funcionario que lo requería.

 

2.3. El expediente[5] contentivo de la tutela presentada inicialmente por el señor Juan Crisóstomo Torres contra el Juzgado Octavo Penal del Circuito de conocimiento de Bogotá fue remitido por parte de la Sala Penal Tribunal Superior de Bogotá en calidad de préstamo. Del mismo se infiere que la tutela está suscrita por el condenado, recluido en la Cárcel La Picota, patio 4TD núm. 88679 pasillo 3, cuyo contenido corresponde a las copias que fueron aportadas a esta acción por el Juzgado Sexto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá y que fueron reseñadas en el numeral 2.1.3.

 

Dentro de esta actuación, se observan copias  (i) del fallo condenatorio expedido por el Juzgado Octavo Penal del Circuito de Bogotá respecto del señor Torres; (ii) fallo de primera instancia con fecha del 9 de septiembre de 2016, emitido por el Tribunal Superior de Bogotá; (iii) notificación de la citada sentencia al condenado; (iv) escrito de impugnación del 19 de septiembre de 2016, suscrito por el señor Juan Crisóstomo Torres, enviado desde la Cárcel La Picota y (v) copia de la constancia del 8 de marzo de 2017 expedida por la Secretaría General de esta Corporación, a través de la cual devuelve al Tribunal de origen el expediente de tutela 5.865.010, toda vez que fue “EXCLUIDO de revisión”, según auto del 25 de noviembre de 2016[6].

 

2.4. La accionante informó que actualmente se encuentra laborando y su empleador le provee la salud. Expresó que Juan Crisóstomo Torres es su compañero permanente hace quince años. Así mismo, insistió en la inocencia de éste, quien en su sentir, fue implicado por “el simple hecho de estar en un establecimiento público, al cual llegó un conocido del barrio osea (sic) el señor Dionicio duarte Prada el cual, además de llegar, estaba cometiendo un delito a los ojos de todo el mundo, pero sinque (sic) nadie lo supiera, como mi esposo nunca lo supo, sino hasta que lo capturó ilegalmente la policía”.

 

2.5. Por su parte, la abogada Martha Patricia Cantor Alonso, vinculada a la acción de tutela en este trámite de revisión, señaló que si bien fue defensora del señor Torres, no lo conoció, no tuvo contacto físico ni telefónico con el mismo. El servicio de defensa fue solicitado directamente por el despacho judicial, por lo tanto, no contaron con su número de teléfono:

 

“Este caso lo recibí el día 15 de junio de 2010, en turno de radicado, es de anotar que nunca tuve contacto físico ni telefónico, escrito con el señor Torres (sic), no lo conozco, pues en la defensoría se defiende personas que nunca se contactan con el defensor ni atienden los llamados, se observa en el pantallazo de la defensoría que el señor Torres nunca aportó teléfono o dirección de contacto, pues al parecer quien pidió el servicio de defensoría pública fue el Centro de Servicios Judiciales de Paloquemao” (fl. 83 c. de revisión).

 

Con relación al proceso, aseveró que efectivamente realizó con la Fiscalía las estipulaciones en torno a la cantidad y calidad de la sustancia incautada, mas no lo hizo respecto a la responsabilidad del acusado:

 

“En el cuerpo de demanda de tutela (sic) dice que yo hice estipulaciones eso es cierto viable y lo consagra el artículo 356 No. 4 de la ley 906 de 2004, se estipula frente a dar como hecho probado, en este caso la calidad y cantidad de la sustancia, el PIPH, prueba preliminar homologada, y la cantidad que para el caso que nos ocupa no lo recuerdo por los hechos antes expuestos. Es de aclarar que en las estipulaciones no se hace sobre la responsabilidad del acusado, porque se estipula pues (sic) porque no se contaba con otra prueba científica que refutara esta”.

 

Afirmó que el actor en principio contó con una apoderada de confianza y ante su renuncia fue el Juzgado el que solicitó la asistencia a la Defensoría del Pueblo. Además, si al momento de realizarse las audiencias preliminares fue dejado en libertad, era su deber estar pendiente del proceso, lo cual, según el informe dado por el Juez Octavo Penal del Circuito de conocimiento de Bogotá, no hizo.

 

Manifestó que no recurrió en apelación la sentencia condenatoria, porque en su sentir se hallaba “ajustada a derecho y tampoco un defensor puede de manera infundada recurrir”. En ese orden, consideró que no hubo vulneración al derecho del debido proceso, en tanto contó con la respectiva defensa.

 

Finalmente, indicó que la accionante en este caso no se encuentra legitimada para interponer la acción y “que el señor Torres, NO PUEDE utilizar su propia culpa a su favor por no estar pendiente del proceso por espacio de 6 años y ahora endilgar responsabilidades a otras entidades”.

 

2.6. El Magistrado Eugenio Fernández Carlier de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en escrito del 9 de mayo de 2017, envió copia del fallo del 19 de octubre de 2016 proferido por la Sala de  Decisión de Tutelas núm. 3 de esa Corporación, a través de la cual se confirmó la sentencia del 9 de septiembre de 2016 emitida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, para que se tuvieran en cuenta las consideraciones allí contenidas y bajo la advertencia que en el mismo no se observa arbitrariedad alguna.

 

2.7. El Director del Complejo Metropolitano de Bogotá –Comeb- del Instituto Penitenciario y Carcelario –Inpec- solicitó se le desvinculara de la acción de tutela, por no estar legitimado por pasiva (fl. 93 cuaderno de revisión).

 

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

  1. Competencia

 

Esta Sala es competente para analizar los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.

 

  1. Presentación del caso y del problema jurídico

 

2.1. La accionante solicitó el amparo constitucional al considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la libertad, a la dignidad humana y de petición, del señor Juan Crisóstomo Torres por parte de las autoridades judiciales accionadas en tanto no se han pronunciado sobre la inocencia de su compañero.

 

Pretende la actora que se disponga una nueva audiencia para escuchar a los condenados y se saquen otras conclusiones dentro del proceso penal. Su inconformidad radica en la sentencia proferida el 3 de agosto de 2015 por el Juzgado Octavo Penal del Circuito con función de Conocimiento de Bogotá, a través de la cual se condenó a Juan Crisóstomo Torres a 96 meses de prisión por el delito de tráfico, fabricación o porte de estupefacientes.

 

De igual manera, ataca la providencia del Juzgado 6º de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá (del 19 de julio de 2016 que negó la sustitución de la prisión intramural por la domiciliaria) en sede ordinaria. Así mismo, respecto de las sentencias proferidas por las Salas Penales del Tribunal Superior de Bogotá y de Casación de la Corte Suprema de Justicia que denegaron la primera acción de tutela (fallos del 9 de septiembre y 19 de octubre de 2016).

 

2.2. En sentir de la accionante, según se infiere del escrito de tutela, la sentencia del Juzgado Octavo Penal del Circuito con función de conocimiento incurrió en una causal de procedencia de la acción de tutela respecto de providencias judiciales, esto es, en defecto fáctico, en tanto no existe material probatorio que permita responsabilizar a su compañero permanente del delito por el cual se le condenó.

 

2.3. Dicho despacho judicial expuso como razón para condenar a Juan Crisóstomo Torres la existencia de prueba demostrativa de la materialidad de la conducta punible y de la responsabilidad del acusado. Con relación al primer aspecto, hizo referencia a la incautación de la sustancia en poder del procesado y a la estipulación que suscribió la Fiscalía con la defensa, a través de la cual se dio por probado que el material incautado correspondía a 635,8 gramos de cocaína. En ese sentido, consideró que el hecho se adecuaba a la descripción típica consagrada en el inciso tercero del artículo 376 del Código Penal[7].

 

En torno al elemento subjetivo de la conducta, esto es, la responsabilidad del acusado, fue acreditada con el testimonio del agente encargado de la captura Edwin Tenza Duarte, quien al respecto señaló que el día de los hechos se hallaba patrullando con su compañero John Hernández Patiño en el barrio La Libertad, “cuando observaron a dos sujetos que al percatarse de su presencia agilizaron el paso, por lo cual, los abordaron, y en el registro que les practicaron, les encontraron la sustancia estupefaciente”.

 

Posteriormente, precisó que el acusado en este evento, era quien llevaba la bolsa donde se hallaba la  droga. En ese orden, concluyó el juzgador:

 

“De la síntesis testimonial que en precedencia se ha hecho se concluye con meridiana claridad que el inculpado fue sorprendido y aprehendido, junto con su compinche, cuando llevaba la droga en una bolsa plástica. Esto si (sic) más, significa que la Fiscalía logró acreditar más allá de toda duda razonable la responsabilidad del enjuiciado, pues la acusación se circunscribió a la acción de llevar consigo, y no a la de comercializar la droga, como lo sugirió la defensa al cierre de sus alegaciones finales.

 

(..)

 

En ese orden de ideas, el porte de la sustancia prohibida no admite discusión alguna, máximo cuando, la cantidad y naturaleza de la droga incautada supera ampliamente los mínimos permitidos como dosis personal para la cocaína, sin que interese si el procesado es o no adicto al fármaco, pues le fueron decomisados más de seiscientos gramos de dicha droga”.

 

2.4. El Juzgado Sexto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad negó la sustitución de la prisión intramural por la domiciliaria, puesto que se trata de un aspecto que fue decidido por el Juzgado Octavo Penal del Circuito de Conocimiento al momento de emitir sentencia condenatoria, en la cual concluyó que no cumplía con los requisitos objetivos y subjetivos para acceder a la misma.

 

Con relación a la vigilancia electrónica,  negó dicho beneficio porque el delito por el cual se encuentra condenado Juan Crisóstomo Torres está excluido de ese sistema de sustitución de la pena, conforme con lo dispuesto en el artículo 38A de la Ley 599 de 2000:

 

“El Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad podrá ordenar la utilización de sistemas de vigilancia electrónica durante la ejecución de la pena, como sustitutivos de la prisión, siempre que concurran los siguientes presupuestos:

 

(…)

 

Que la pena impuesta no sea por delitos de genocidio,….delitos relacionados con el tráfico de estupefacientes…”

 

2.5. Por su parte, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en sede de tutela, el 19 de octubre de 2016, al confirmar la decisión de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá que negó el amparo, consideró que la finalidad del actor con la citada actuación era revivir un término que dejó fenecer en el Juzgado Octavo Penal del Circuito de Conocimiento de la misma ciudad, puesto que “de manera voluntaria se desentendió del mismo y renunció a la posibilidad de controvertir su responsabilidad”.

 

2.6. De acuerdo con la situación fáctica planteada y la decisión de instancia, corresponde a la Sala de Revisión determinar, en primer lugar, si la accionante, en el asunto sub júdice, tiene legitimidad por activa para interponer la acción de tutela. De superarse este aspecto, lo oportuno es verificar si procede la acción de tutela para controvertir los fallos de tutela emitidos por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá (9 de septiembre de 2016) y de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema (del 19 de octubre de 2016) a través de los cuales resolvieron la primera acción tutelar, así como las providencias proferidas, en sede ordinaria, el 3 de agosto de 2015, y 19 de julio de 2016 emitidas por los Juzgados Octavo Penal del Circuito con función de Conocimiento y 6º de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, respectivamente. Si la Corporación encuentra que el amparo resulta procedente pasará a determinar si las autoridades judiciales demandadas incurrieron en una violación del derecho al debido proceso, particularmente al derecho de defensa, al proferir las decisiones acusadas.

 

Sólo en el evento que la Corte encuentre que la accionante cuenta con legitimación en la causa por activa, se reiterará la jurisprudencia respecto de las causales generales y específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, para luego abordar el caso concreto.

 

  1. Legitimación en la causa por activa.

 

3.1. El legislador de 1991 instituyó en el artículo 86 la acción de tutela como un mecanismo especial para que todos los ciudadanos pudieran reclamar ante los jueces, por sí mismos o por quien actué a su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando resulten vulnerados o amenazados por las autoridades públicas o particulares encargados de la prestación de un servicio público.

 

3.2. En ese mismo sentido, el artículo 10 del Decreto Estatutario 2591 de 1991, el cual reglamentó la acción de tutela, establece que ésta puede ser ejercida por “cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales”. Así entonces, el amparo debe demandarse por el titular de los derechos presuntamente vulnerados, quien puede hacerlo por sí mismo o a través de representante. Igualmente, se permite la agencia de derechos ajenos, cuando el facultado legalmente para hacerlo “no esté en condiciones de promover su propia defensa”; por intermedio de la Defensoría del Pueblo o los personeros municipales.

 

De acuerdo con la normatividad, existen cuatro conductos a través de los cuales se puede interponer la acción de tutela por parte de la persona presuntamente vulnerada en sus derechos:

 

(i) Por sí misma. En este caso no se precisa de profesional del derecho.

 

(ii) Cuando se trata de personas jurídicas, incapaces absolutos o menores de edad[8], el facultado para presentar la demanda es el representante legal.

 

(iii) A través de abogado, caso en el cual se requiere de un poder que expresamente otorgue la facultad para interponer la acción tuitiva.

 

(iv) Por intermedio de un agente oficioso, o sea, una persona indeterminada, la cual no requiere de poder, pero debe especificar que lo hace en esa calidad y siempre que el titular del derecho “no esté en condiciones” de promoverla directamente.

 

De otro lado, se ha entregado a los Defensores del Pueblo y a los Personeros Municipales, la posibilidad de intentar la acción de tutela, con fundamento en el inciso final del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, y la interpretación que jurisprudencialmente ha dado esta Corporación a los artículos 46[9] ibídem y 282[10] de la Carta.

 

Breve caracterización de la agencia oficiosa.

 

3.3. De acuerdo con lo expuesto por la Corte, la agencia oficiosa se define como el mecanismo legal y admitido por la jurisprudencia, para que un tercero actúe en favor de otra persona, sin necesidad de poder y orientado a “garantizar la protección y eficacia de los derechos fundamentales del agenciado”[11].

 

3.4. La jurisprudencia de esta Corporación ha fundamentado la agencia oficiosa en tres principios constitucionales “(i) el principio de eficacia de los derechos fundamentales[12], que como mandato vinculante tanto para las autoridades públicas como para los particulares, impone la ampliación de los mecanismos institucionales para la realización efectiva de los contenidos propios de los derechos fundamentales; (ii) el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas,[13] principio que se encuentra en estrecha relación con el anterior y está dirigido a evitar que por razones de formalidad procesal se impida la protección efectiva de los derechos sustanciales; y (iii) el principio de solidaridad, el cual impone a los miembros de la sociedad velar por la defensa no sólo de los derechos fundamentales propios, sino también por la defensa de los derechos ajenos cuando sus titulares se encuentran en imposibilidad de promover su defensa[14].

 

3.5. Como requisitos normativos para la procedencia de la agencia oficiosa, la Corte ha establecido que: (i) el agente oficioso manifieste que actúa como tal; (ii) del escrito de tutela se infiera que el titular del derecho está imposibilitado para ejercer dicha acción , ya sea por circunstancia físicas o mentales; (iii) el titular del derecho debe ratificar lo actuado dentro del proceso y (iv) la informalidad de la agencia, es decir, no requiere que exista relación formal entre el agente y el agenciado[15]. “Esta figura se encuentra limitada por la prueba del estado de vulnerabilidad del agenciado. Esto garantiza la autonomía de la voluntad de la persona que tiene la capacidad legal para ejercicio sus derechos fundamentales por sí misma”[16].

 

Las exigencias relacionadas con la advertencia de estar actuando como agente oficioso y la imposibilidad de que el agenciado no puede ejercer el derecho, según lo ha establecido la Corte son requerimientos “constitutivos y necesarios para que opere esta figura”. La ratificación por el titular se presenta cuando este realiza verdaderos actos inequívocos de estar de acuerdo con la acción y esa actitud sustituye al agente oficioso. Por último, la informalidad es un elemento interpretativo, para denotar que no se precisa de relación alguna entre el agenciado y el agente.

 

3.6. En el evento de configurarse las características mencionadas, se perfecciona la figura de la agencia oficiosa y, por supuesto, la legitimación en la causa por activa. En ese sentido, el juez constitucional está obligado a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, si los requisitos no convergen, se rechazará de plano la acción o simplemente, en la sentencia, no se concederá el amparo solicitado.

 

3.7. No obstante, en virtud del principio de eficacia de los derechos fundamentales, cuando en el escrito de tutela no se pone de presente que el agente actúa oficiosamente, ni que el agenciado por sus condiciones físicas o psíquicas no puede interponer la acción, es deber del funcionario judicial examinar las circunstancias que determinaron esa situación y decidir con base en ellas[17]. En torno al análisis que debe realizarse para decidir si el agenciado se encuentra o no en imposibilidad de interponer directamente la tutela, la Corte ha considerado:

 

“El ejercicio valorativo que implica definir si el agenciado se encuentra en incapacidad de interponer por sí mismo la acción, desborda el marco estricto de lo que legalmente constituye la capacidad[18] y ha de tener en cuenta también factores diferentes como, por ejemplo, el estado de salud del interesado. Se sigue ello de la expresión misma contenida en el inciso 2º del artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, que indica: “…cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa….”; generando de ésta manera una amplia órbita de hipótesis que se adecúan a lo preceptuado por la norma. Así pues, aunque quien crea lesionados sus derechos fundamentales sea mayor de edad y tenga pleno uso de sus facultades mentales, si se encuentra en un estado de postración tal que le impide movilizarse o por motivos de fuerza mayor (peligro de muerte, por ejemplo) no puede abandonar el lugar de su domicilio, se entenderá incapacitado para interponer por sí mismo la acción de amparo constitucional y un agente oficioso podrá hacerlo en su nombre”[19].

 

Así mismo, es posible que, en casos muy excepcionales, el juez modere o examine con menor rigor los requisitos, con el fin de hacer efectivos los derechos fundamentales de las personas. Verbi gratia, en sentencia T-095 de 2005 se observó:

 

“cuando en el escrito de tutela no se manifiesta en forma expresa que se están agenciando derechos de personas que se encuentran imposibilitadas para acudir a un proceso, pero del contenido mismo de la demanda de tutela se concluye que se actúa en nombre de otro, el juez constitucional debe interpretar la demanda y aceptar la procedencia de la agencia oficiosa”.

 

Los casos de las personas privadas de libertad merecen una interpretación generosa no solo en atención a que el sistema penitenciario fue declarado en un estado de cosas inconstitucional[20], sino porque los reclusos tienen limitados  algunos de sus derechos fundamentales, lo cual los hace sujetos de especial protección y, por lo mismo, en algunos eventos, se encuentran incapacitados para solicitar el amparo de manera directa. Al respecto, en sentencia T-1168 de 2003, esta Corporación consideró:

 

“La Corte ha explicado que los reclusos se encuentran en una situación de debilidad manifiesta[21] que determina la obligación estatal de proteger y hacer efectivos sus derechos (C.P., artículo 13). Y, en este orden de ideas, el Estado es responsable de garantizar el goce de los derechos fundamentales de los reclusos que no hubieren sido suspendidos o limitados en razón de la pena impuesta, so pena de comprometer su responsabilidad patrimonial, disciplinaria o de cualquier otra índole[22]”.

 

3.8. Así las cosas, la jurisprudencia de la Corte se ha orientado a reconocer la procedencia de la agencia oficiosa, cuando se evidencia la imposibilidad del agenciado para interponer la acción de tutela. Verbi gratia, en sentencia T-412 de 2009 se analizó el caso de la señora María de las Mercedes Barrios Torres quien interpuso tutela en representación de su hija que se hallaba privada de libertad y “en situación de aislamiento” al momento de presentar la acción, con la cual  pretendía el traslado de centro penitenciario. En este evento se consideró que la madre de la reclusa tenía legitimación por activa para reclamar los derechos a la dignidad, a la vida, a la salud y a la unidad familiar de la hija que se hallaba incomunicada.

 

3.9. Del mismo modo, en sentencia T-347 de 2010 se conoció de una acción de tutela interpuesta, a través de apoderado, por el padre de una capturada con fines de extradición, la cual tenía problemas depresivos –ansiedad y trastornos de personalidad- con el objeto de obtener el amparo de los derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la integridad personal de la misma, presuntamente vulnerados por la Fiscalía General de la Nación y el INPEC, por no ordenar su traslado a un centro especializado en salud mental.  En este caso, la Corte consideró que la reclusa, en razón a los quebrantos de salud debidamente diagnosticados por el médico, no estaba en condiciones de promover la tutela, por lo tanto, su progenitor se hallaba legitimado para actuar en su nombre y representación.

 

3.10. Igualmente, en la sentencia T-750A de 2012 se analizó el caso de una señora que tenía a su hijo recluido en un centro penitenciario, condenado por el delito de porte de estupefacientes. La pretensión de la madre era que se le dejara en libertad porque padecía de retraso mental moderado, no podía entender lo que sucedía y, en esas condiciones, se allanó a los cargos. Para demostrar esa discapacidad se allegaron los conceptos médicos y el dictamen que determinó la pérdida de capacidad laboral en un 50,35%. En ese orden, la Sala Tercera de Revisión, consideró que la progenitora estaba legitimada para interponer la acción tuitiva dada “la discapacidad cognitiva” y que se encontraba en prisión.

 

3.11. Así mismo, en sentencia T-017 de 2014 la Sala Octava de Revisión se ocupó de la acción de tutela interpuesta por el hermano de un recluso del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de San Sebastián de Ternera de Cartagena, con el fin de que se trasladara por seguridad para otro centro, toda vez que se hallaba en el “pabellón de sanidad” por cuenta de las amenazas indirectas de las que era objeto por parte de grupos ilegales recluidos en la misma institución. En este evento, la Corte consideró que existía legitimación por parte del accionante para solicitar el amparo de los derechos fundamentales del condenado, ya que éste no solo se hallaba en una situación especial de sujeción con el Estado por encontrarse privado de libertad y por consiguiente en“debilidad manifiesta”[23], sino que su caso en particular debía ser analizado con mayor flexibilidad, toda  vez que sufría amenazas contra su vida por parte de otros internos: “en el mes de noviembre y diciembre del año 2012 recibi –sic- en varias ocasiones amenazas verbales que me iban a envenenar o a matar por parte de las BACRIM de los rastrojos debido a que yo me vole –sic- de la organización con 16 muchachos mas  –sic- por lo tanto soy también objetivo militar de las BACRIM paisas y urabeños”[24]. En consecuencia, la interposición de la tutela puede aumentar el riesgo sobre su integridad física”.

 

3.12. Finalmente, en sentencia SU-288 de 2016 la Sala Plena  conoció el caso  de dos  señoras que fueron condenadas por los delitos de hurto calificado y porte ilegal de arma de fuego. Una de ellas otorgó poder a un profesional del derecho para que interpusiera acción de tutela por violación al debido proceso. El abogado dijo actuar como agente oficioso de la otra mujer, en la medida que no había podido hallarla y por eso no podía solicitar el amparo de manera personal. En este evento, la Corte no reconoció la figura del agente oficioso, porque no observó voluntad de la agenciada para interponer la tutela. Además, no se demostró la imposibilidad física o mental de la titular del derecho para solicitar directamente el amparo constitucional, ya que “el hecho de que no haya sido posible ubicar a la agenciada no es argumento suficiente para concluir que la señora Consuelo Isabel Díaz, quien se encuentra condenada penalmente, no se encuentra en condiciones físicas o mentales para presentar la acción de tutela, y mucho menos que es una persona en condición de vulnerabilidad, cuando existe una condena vigente en su contra, y no se tiene conocimiento de que en la actualidad estuviere cumpliendo la pena impuesta”.

 

¿Se cumple en este caso concreto con el requisito de la legitimación por activa?

 

3.13. Revisada la actuación cumplida en esta acción de tutela, de entrada, advierte la Corte que la señora Amparito Rodríguez Tovar no se encuentra legitimada por activa para solicitar el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, la libertad y de petición, del señor Juan Crisóstomo Torres, por las siguientes razones:

 

3.13.1. La señora Rodríguez Tovar no fue parte dentro de los procesos penales que, por el delito de fabricación, tráfico o porte de estupefacientes, impulsó la Fiscalía General de la Nación y concluyeron los Juzgado Penales del Circuito con función de Conocimiento de Bogotá. Esas investigaciones sólo tuvieron como acusados a (i) Dionicio Duarte Prada quien, desde la audiencia de formulación de imputación, aceptó los cargos y por eso fue sentenciado a 57 meses y 3 días de prisión, y a (ii) Juan Crisóstomo Torres, el cual no se allanó y fue condenado a 96 meses de prisión –como persona ausente-. En ese orden, la accionante, por no ser parte dentro de los citados expedientes, no tiene legitimidad para emprender una acción que, conforme al artículo 86 de la Carta, sólo puede hacerlo directamente el afectado.

 

3.13.2. No obstante lo anterior, de acuerdo con la normatividad y la jurisprudencia que al respecto se ha reseñado, la señora Amparito Rodríguez Tovar puede actuar como agente oficiosa de otras personas, siempre que cumpla con los requisitos de esta figura, es decir, que (i) manifieste que opera como tal; (ii) que de la demanda se infiera que el titular del derecho se encuentra imposibilitado para interponer la acción de tutela; y (iii) que el presunto afectado ratifique lo actuado dentro del proceso.

 

En el caso concreto, no se advierte ninguna de las exigencias mencionadas, ya que en el escrito de tutela no se indicó que la accionante actuaba como agente oficiosa de su compañero permanente. Aspecto que si bien puede inferirse de la misma demanda, moderando un poco la exigencia procesal, según lo ha enseñado la Corte para algunos casos excepcionales y con el fin de garantizar los principios del acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial[25], no ocurre lo mismo con la exigencia probatoria relativa a que el señor Torres se encuentra en imposibilidad para interponer, de manera autónoma y directa, la tutela.

 

En efecto, del análisis de las circunstancias fácticas del caso no se infiere la dificultad o imposibilidad del condenado para solicitar el amparo de sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados. Por el contrario, las acciones ejecutadas de manera directa por el señor Torres dan cuenta que, a pesar de estar recluido en la Cárcel La Picota de Bogotá, se le ha facilitado desplegar las gestiones necesarias para su defensa. Ejemplo de ello es que dos (2) meses antes, esto es, el 30 de agosto de 2016, interpuso la primera acción de tutela ante el Tribunal Superior de Bogotá contra el Juzgado Octavo Penal del Circuito con función de conocimiento de la misma ciudad, invocando la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y la libertad. Así se deduce de la mencionada demanda allegada a la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá:

 

“JUAN CRISOSTOMO TORRES…actualmente detenido en el establecimiento penitenciario y carcelario “LA PICOTA” de Bogotá y a órdenes del Juzgado 6º de Ejecución de penas y medidas de seguridad (sic) de Bogotá, y actuando en nombre propio acudo respetuosamente ante su despacho para promover acción de tutela… para que judicialmente se me conceda la protección de los derechos constitucionales fundamentales que considero vulnerados.

 

(…)

 

Con fundamento en los hechos narrados, y en las direcciones expuestas, respetuosamente solicito al H. Magistrado TUTELAR a mi favor…ORDENÁNDOLE  a la autoridad accionada Juzgado 8º Penal del Circuito de Conocimiento para que dicho Juzgado informé (sic) al Juzgado 6 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá; y ORDENE mi libertad inmediata” (fls.177 a 182, cuaderno de revisión).

 

Igualmente, remitió escrito el 19 de septiembre de 2016 a la Secretaria de la Sala Penal del Tribunal impugnando el fallo de tutela y, posteriormente, el 26 de septiembre del mismo año, sustentó el recurso ante a la Secretaría de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia la sustentación del recurso en  los siguientes términos:

 

“JUAN CRISOSTOMO TORRES, mayor de edad, actualmente recluido en la penitenciaria La Picota, en mi calidad de condenado dentro del trámite, dentro del término legal me permito sustentar la IMPUGNACION del 9 de septiembre de 2016, emanada de la Sala del Tribunal Superior de Bogotá…” (fls. 74 a 81, cuaderno de revisión).

 

Así mismo, el 21 y 25 de abril de 2016, realizó solicitudes al Juzgado Sexto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad con el fin de obtener copias del proceso y para que se le sustituyera la medida intramural por la domiciliaria o los sistemas de vigilancia electrónica (fls. 4 y 13 a 16 del cuaderno anexo 1).

 

Lo anterior da cuenta que el señor Torres, a pesar de encontrarse privado de la libertad, no ha visto obstaculizado el ejercicio autónomo y directo de sus derechos, acudiendo a las acciones, recursos y solicitudes puestos a su alcance. Además, no se aportó medio de convicción alguno que permitiera establecer que en esta oportunidad se hallaba imposibilitado para acudir directamente ante el juez constitucional, como tampoco existe ratificación de su parte respecto de la demanda de tutela interpuesta por su compañera permanente.

 

En síntesis, considera la Sala que los requisitos para la configuración de la agencia oficiosa no convergen en el asunto y, en esas circunstancias, la Corte no puede conocer el fondo de la acción de tutela por ausencia de una de las exigencias legales establecidas para ello, como es la legitimación por activa.

 

3.13.3. Empero, si en gracia de discusión se aceptara que existe legitimación en la causa por activa de la señora Rodríguez Tovar, la acción de tutela en este caso tampoco resulta procedente para atacar la decisión del Juzgado Octavo Penal del Circuito de Bogotá a través de la cual se condenó a Juan Crisóstomo Torres por ser quien portaba la sustancia alucinógena, no sólo porque fue negligente al abandonar el proceso penal y dejar a su abogada sin los instrumentos que le permitieran ejercer una mejor defensa, sino porque aun cuenta con otro mecanismo judicial.

 

En efecto, de acuerdo con lo establecido en los artículos 86, inciso 3º, de la Constitución y 6º, numeral 1º, del Decreto Estatutario 2591 de 1991, además de la jurisprudencia de esta Corporación, la acción de tutela solo es procedente en los eventos en que el accionante no dispone de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el  caso concreto, el compañero de la accionante aún tiene a su favor la acción de revisión, catalogada por la jurisprudencia constitucional como eficaz e idónea para defender derechos afectados por sentencias ejecutoriadas, la cual se encuentra consagrada enel artículo 192 del Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004):

 

“La acción de revisión procede contra sentencias ejecutoriadas, en los siguientes casos:

 

  1. Cuando se haya condenado a dos (2) o más personas por un mismo delito que no hubiese podido ser cometido sino por una o por un número menor de las sentenciadas.

(…)

  1. Cuando después de la sentencia condenatoria aparezcan hechos nuevos o surjan pruebas no conocidas al tiempo de los debates, que establezcan la inocencia del condenado, o su inimputabilidad”.

 

En torno a la acción de revisión, la Corte ha sostenido que la misma es un dispositivo idóneo para atacar las decisiones judiciales ejecutoriadas. En sentencia T-1320 de 2001, al reiterar la providencia SU-913 de 2001, la Corte señaló:

 

“Conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, cuando existe otro medio de defensa judicial, como ocurre cuando para combatir una providencia se ha previsto por la ley la posibilidad de ejercer recursos ordinarios o extraordinarios contra ella, no es procedente la acción de tutela.

 

4.3. Así, en desarrollo del postulado a que se ha hecho referencia en el párrafo precedente, la Corte Constitucional en sentencia SU-913 de 29 de agosto de 2001, en la cual se decidió una acción de tutela contra sentencia penal de única instancia proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en la cual se invocó para proponerla la existencia de la prescripción de la acción penal, expresó que era improcedente por la existencia de otro medio de defensa judicial.”

 

Esa posición ha sido reiterada por este Tribunal en sentencias T-1292 de 2005, T-196 de 2006, T-212 de 2006, T-644 de 2006, T-226 de 2007, T-442 de 2007 y T-251 de 2014. En ellas se insistió que la acción de tutela se tornaba improcedente cuando el accionante podía acudir a la acción de revisión[26].

 

Al respecto considera la Sala que si la accionante alega que su compañero permanente fue condenado por un delito que sólo podía ser consumado por una persona, puede acudir a la acción de revisión, donde la primera causal está estructurada a partir de ese supuesto fáctico. Así mismo, cuenta con la causal tercera, que puede fundamentarse en el testimonio del señor Dionicio Duarte Prada, quien con posterioridad a la sentencia presentó un escrito en el cual afirma la no participación de Juan Crisóstomo en el hecho delictivo. Por tanto, lo procedente es alegar la presunta violación del  derecho del procesado en dicha acción, la cual debe ser interpuesta ante la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, por el mismo, el fiscal, el ministerio público o el defensor, según términos del artículo 193 del C. de P. Penal.

 

Verificada la existencia de otro mecanismo judicial, es pertinente analizar si, pese a ello, existe una situación urgente o amenaza que amerite la intervención del juez constitucional. Sobre el particular, debe advertirse que la reclusión del señor Torres es producto de su propia conducta, en cuanto fue privado de libertad con su compañero Dionicio Duarte Prada en poder de sustancia alucinógena y, conforme con el análisis probatorio realizado por el juez natural, se condenó a prisión de 96 meses. Sobre este tema, la Corte en sentencia T-583 de 2012 consideró:

 

“en cuanto a la existencia de un supuesto perjuicio irremediable, alegado por el actor, la Sala se ve en la necesidad de aclarar que si bien el hecho de encontrarse privado de la libertad configura en sí mismo un perjuicio irremediable, dicha circunstancia es propia del asunto de que en su contra existió un proceso penal en el que fue declarado culpable en virtud del acervo probatorio hallado en el expediente, de donde se deriva que la decisión tomada por el Juzgado Único Penal del Circuito de Funza, Cundinamarca, juez que conoció dicho proceso, se apoyó en el material probatorio encontrado, el cual permitió la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

 

En efecto, dada la aparición de un nuevo elemento probatorio en el proceso penal, mal haría el juez constitucional en interferir en este asunto, pues el juez natural de la causa es quien está llamado a  valorar las nuevas pruebas allegadas al proceso, atendiendo las reglas de la sana crítica y los parámetros de la lógica y la experiencia, con el fin de resolver el asunto jurídico debatido”.

 

En este evento, la aparición del testimonio de Dionicio Duarte Prada es un elemento probatorio nuevo que puede aducirse en el recurso de revisión, por tanto, no es oportuno que el funcionario constitucional interfiera en este evento, dado que es el juez natural ordinario, bajo los ritos del estatuto procedimental penal, el que debe analizarlo. Es decir, el examen probatorio requerido para establecer la responsabilidad penal del compañero permanente de la actora, excede la naturaleza y alcance de la acción de tutela.

 

En este punto es procedente advertir que si luego de interpuesta de manera diligente la acción de revisión, el señor Juan Crisóstomo Torres considera que no se le han garantizado sus derechos fundamentales, puede acudir a la acción de tutela por sí mismo o a través de apoderado, para atacar las decisiones judiciales dentro del proceso ordinario invocando alguna causal especial de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

 

3.14. Finalmente, no puede perderse de vista que la presente acción, presentada por la señora Rodríguez Tovar el 8 de noviembre de 2016, también se dirigió contra los fallos de tutela emitidos por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia y la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, con el fin de que el señor Torres obtuviera la libertad, tal como pasa a demostrarse.

 

En efecto, en la primera acción interpuesta por el señor Juan Crisóstomo Torres, tras hacer una relación de los hechos que dieron lugar a su captura en el año 2010, atacó la sentencia condenatoria del Juzgado Octavo Penal del Circuito de conocimiento de Bogotá al considerarse inocente del delito que se le imputó, por tanto solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y, en consecuencia, su “libertad inmediata”.

 

“Con fundamento en los hechos narrados y en las direcciones expuestas, respetuosamente solicito al H. Magistrado TUTELAR  a mi favor los derechos constitucionales fundamentales invocados, ORDENANDOLE a la autoridad accionada Juzgado 8º Penal del Circuito de Conocimiento para que dicho Juzgado informe al Juzgado 6º de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá y ordene mi libertad inmediata”.

 

En la segunda acción de tutela presentada por la señora Amparito Rodríguez Tovar, quien a pesar de dirigir la demanda contra las autoridades judiciales que conocieron del proceso penal tramitado a su compañero permanente, se exponen los acontecimientos que originaron la aprehensión del mismo y de manera genérica, sin especificar los cargos para cada uno, se acusa a los despachos judiciales de haber condenado a Juan Crisóstomo cuando era inocente. Así se expresó:

 

“lo que yo en calidad de esposa pido, se entienda que mi esposo es inocente y como tal debe ser puesto en libertad…ni el tribunal, ni la Corte Constitucional se han pronunciado frente a la culpabilidad de mi esposo en el delito, solo se han limitado en decir que le niegan ose (sic) aíslan de la pretensión de mi esposo al recuperar su libertad bajo el argumento que mi esposo tuvo la oportunidad de defenderse y no lo hizo, que fue muy pasivo en su defensa y que no puede pretender revivir recursos pasados con una tutela, pero omiten hablar sobre la inocencia de mi esposo”.

 

Ambas acciones constitucionales se fundamentaron en los hechos que se desarrollaron a partir del 15 de marzo de 2010, cuando Duarte Prada y Torres fueron capturados en poder del alucinógeno y la posterior actuación penal. Así mismo, se dirigieron contra el Juzgado Octavo Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Bogotá, sólo que en la segunda demanda, la accionante extendió la tutela a todos los despachos judiciales que conocieron de la investigación y el juicio de Juan Crisóstomo Torres.

 

Esa circunstancia pone de manifiesto un ejercicio inadecuado de la acción constitucional, toda vez que un asunto que ya fue definido en anterior oportunidad no puede abordarse en una segunda ocasión, porque se constituiría en una cadena interminable de demandas que afectarían el principio de seguridad jurídica, en la medida que abriría el paso para que tutelas que no fueron seleccionadas se pudieran presentar de nuevo. Al respecto la Corte en sentencia T-1219 de 2001, reiterada en las sentencias T-104 de 2007, T-218 de 2012 y T-272 de 2014, entre otras, señaló:

 

“Admitir que los fallos de tutela definitivamente decididos o excluidos para revisión sean luego objeto de una nueva acción de tutela, sería como instituir un recurso adicional ante la Corte Constitucional para la insistencia en la revisión de un proceso de tutela ya concluido, lo cual es contrario a la Constitución (art. 86 C.P.), a la ley (art. 33 del Decreto 2591 de 1991) y a las normas reglamentarias en la materia (arts. 49 a 52 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional). Las Salas de Selección de la Corte Constitucional, salvo sus facultades legales y reglamentarias, no tienen la facultad de seleccionar lo que ya ha sido excluido de selección para revisión ni una acción de tutela contra uno de sus fallos de tutela. Esto por una poderosa razón. Decidido un caso por la Corte Constitucional o terminado el proceso de selección para revisión y precluido el lapso establecido para insistir en la selección de un proceso de tutela para revisión (art. 33 del Decreto 2591 de 1991 y art. 49 a 52 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional[27]), opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional (art. 243 numeral 1 C.P.). Una vez ha quedado definitivamente en firme una sentencia de tutela por decisión judicial de la Corte Constitucional, no hay lugar a reabrir el debate sobre lo decidido”.

 

En suma, si bien la Corte ha consolidado una línea jurisprudencial sobre la posibilidad de interponer la acción de tutela contra providencias judiciales, también ha establecido que esa posibilidad no incluye los casos donde la providencia la constituye un fallo de tutela. En otros términos, no es procedente dicha acción  contra la providencia que decide un amparo, tal como de manera unificada lo ha sostenido la Corte desde la sentencia SU-1219 de 2001[28].

 

3.15. En síntesis, como del tenor de la demanda no se desprenden los requisitos para configurar la agencia oficiosa y  por el carácter subsidiario de la acción de tutela, la misma no procede en tanto el señor Juan Crisóstomo Torres aún cuenta con otro medio de defensa judicial contenido en el artículo 192 del C. de P. Penal. Además, de cara a dos de las sentencias atacadas, se trata de tutela contra tutela. En ese orden, la Corte confirmará la decisión del juez constitucional de primera instancia, pero clarificando que la demanda tutelar es improcedente.

 

  1. DECISIÓN.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución

 

RESUELVE:

 

Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el diecisiete (17) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en el entendido que la acción de tutela es improcedente por las siguientes razones: (i) ausencia de legitimación en la causa por activa; (ii) existencia de un medio judicial para resolver la controversia; y (iii) imposibilidad de contrariar fallos de tutela en firme.

 

Segundo. Líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 y devuélvanse los expedientes enviados en calidad de préstamo por el Centro de Servicios Judiciales y la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá.

 

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

 

 

 

IVAN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO

Magistrado (e.)

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

ROCIO LOAIZA MILIAN

Secretaria (e.)

 

 

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL Bogotá, D. C., veintiocho (28) de junio de 2017. Sentencia C 409/17

CORTE CONSTITUCIONAL DECLARA EXEQUIBILIDAD DE DECRETO PARA ATENDER LA EMERGENCIA AMBIENTAL EN MOCOA

 

CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

 

 

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de junio de 2017.

Sentencia C 409/17

Expediente: RE-224

Control automático del Decreto Legislativo 658 del 21 de abril de 2017 “Por el cual se dictan medidas dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica para incentivar la actividad económica y la creación de empleo en el Municipio de Mocoa, departamento de Putumayo”.

Autor: Presidente de la República.

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

 

 

 

  1. ANTECEDENTES

 

  1. Remisión del decreto y trámite preliminar

 

Invocando las atribuciones conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 658 del 21 de abril de 2017 “[p]or el cual se dictan medidas dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica para incentivar la actividad económica y la creación de empleo en el Municipio de Mocoa, Departamento de Putumayo”.

 

En virtud del sorteo realizado por la Sala Plena, correspondió al Magistrado Alejandro Linares Cantillo la sustanciación del presente proceso.

 

Mediante Auto del 5 de mayo del año en curso, el Magistrado Sustanciador dispuso (i) asumir el conocimiento de la revisión constitucional del decreto legislativo referido, (ii) ordenar la comunicación del inicio del proceso al señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República, (iii) fijar en lista el proceso, (iv) ordenar el traslado al Procurador General de la Nación e (v) invitar a varias entidades públicas y organizaciones a efectos de que se pronunciaran sobre su constitucionalidad.

 

  1. Texto normativo objeto de revisión

 

DECRETO 658 DE 2017

 

Por el cual se dictan medidas dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica para incentivar la actividad económica y la creación de empleo en el Municipio de Mocoa, departamento del Putumayo,

 

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

En ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 601 de 2017, y

 

CONSIDERANDO:

 

Que mediante Decreto 601 del 6 de abril 2017 el Presidente de la Republica declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, departamento del Putumayo, tanto en el área urbana como en la rural, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto.

 

Que en función de dicha declaratoria y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución, corresponde al Gobierno Nacional, en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis, entre ellas, las acciones tributarias que permitan superar las dificultades económicas en los sectores productivos generadas con ocasión de la catástrofe ambiental.

 

Que con esa finalidad, y en aras de dinamizar la economía en las zonas afectadas, se hace necesario impulsar un programa de desarrollo empresarial que permita la creación de nuevas empresas y la activación de las existentes en el departamento del Putumayo, especialmente, en el Municipio de Mocoa.

 

Que de acuerdo con la información registrada en el Registro Único Empresarial y Social (RUES), en la ciudad de Mocoa, a 3 de Abril de 2017, se encontraban inscritas en el registro mercantil 5.192 empresas, de las cuales 2.317 hacen parte del sector comercio (que representan el 44,6%), 1.191 del sector servicios (22,9%), 1.133 en el sector Construcción, Minería y Agricultura (21,8%), y 551 del sector manufacturero (10,6%)1.

 

Que, asimismo, según lo informado por el RUES, de las 5.192 empresas y personas naturales inscritas en el registro mercantil en el Municipio de Mocoa, 178 ofrecen servicios de alojamiento y hospedaje.

 

Que para incentivar la creación de empresa en la zona de desastre se deben adoptar medidas que reduzcan los costos de instalación.

 

Que teniendo en cuenta que en la región residen diferentes grupos indígenas que también se vieron afectados, cuyas economías propias se fundamentan en el uso de la chagra y en actividades artesanales, es necesario implementar acciones en favor de su recuperación.

 

Que una de las formas de operación para el desarrollo de las actividades económicas propias de los grupos indígenas es a través de la figuras asociativas y del sector solidario.

 

Que de acuerdo con la información registrada en el Registro Único Empresarial y Social (RUES), a 11 de abril de 2017, en el departamento del Putumayo se encuentran inscritas 3.504 entidades sin ánimo de lucro (ESALES).

 

Que, como resultado de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, es previsible que las actividades económicas en la zona impactada sufran una lenta recuperación afectando la activación del empleo, por lo que es necesario generar nuevas fuentes de empleo para absorber la demanda laboral.

 

Que el artículo 124 de la Ley 6 de 1992 establece las tarifas a favor de las cámaras de comercio por concepto de matrículas, renovaciones e inscripciones de los actos, libros y documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantil, así como el valor de los certificados que dichas entidades expidan en ejercicio de sus funciones.

 

Que de acuerdo con esa disposición, “[e]1 Gobierno Nacional fijará el monto de las tarifas que deban sufragarse en favor de las Cámaras de Comercio por concepto de las matrículas, sus renovaciones e inscripciones de los actos, libros y documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantil, así como el valor de certificados que dichas entidades expidan en ejercicio de sus funciones”.

 

Que según lo indica el inciso segundo de la norma, “[p]ara el señalamiento de los derechos relacionados con la obligación de la matrícula mercantil y su renovación, el Gobierno Nacional establecerá tarifas diferenciales en función del monto de los activos o del patrimonio del comerciante, o de los activos vinculados al establecimiento de comercio, según sea el caso. ”

 

Que dada la necesidad de incentivar la actividad económica en Mocoa, se estima necesario reducir a cero la tarifa para la obtención de la matrícula mercantil, y su renovación durante la vigencia 2018, para las empresas que se constituyan en jurisdicción del municipio, sin consideración al monto de los activos o el patrimonio del comerciante.

 

Que, por otro lado, con el fin de promover la actividad turística y de facilitar la creación y expansión de proyectos turísticos que favorezcan el desarrollo de esta industria en la zona concernida, resulta necesario aliviar los costos de las empresas de turismo que se encuentren registradas o se registren en el futuro en el municipio de Mocoa. Esto, por medio del otorgamiento de beneficios tributarios a los aportantes de la contribución parafiscal para la promoción del turismo ubicados en el municipio, lo cual redundaría en la reactivación de la industria y en la generación de empleo asociado.

 

Que, en tal sentido, con el fin de reducir los costos de los operadores de turismo en la zona amparada por la emergencia económica, se hace necesario excluirlos del pago de la contribución parafiscal de que trata la Ley 1101 de 2006.

 

Que en mérito de lo expuesto,

 

DECRETA:

 

CAPÍTULO 1

DESARROLLO EMPRESARIAL PARA LA REACTIVACIÓN ECONÓMICA.

 

Artículo 1. Derechos por registro y renovación de la matrícula mercantil. La tarifa para la obtención de la matrícula mercantil y su renovación para los comerciantes, establecimientos de comercio, sucursales y agencias que tengan su actividad económica en el municipio de Mocoa, será de cero por ciento (0%) a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto y hasta el 31 de diciembre de 2018.

 

Parágrafo.1. La misma regla aplicará para las cooperativas (a excepción de las de ahorro y crédito y financieras) y demás asociaciones que deban inscribirse o renovar su inscripción en el Registro Único Empresarial y Social RUES.

 

CAPÍTULO 2

MEDIDAS EN MATERIA DE TURISMO

 

Artículo 2. Exclusión de liquidación y pago de la contribución parafiscal para la promoción del turismo. A partir de la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto y hasta el 31 de diciembre de 2018, los responsables de la contribución parafiscal para la promoción del turismo a que se refiere la Ley 1101 de 2006, ubicados en el municipio de Mocoa, quedarán excluidos de su liquidación y pago.

 

Artículo 3. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación[1].

 

  1. INTERVENCIONES

 

Intervenciones de entidades públicas

 

  1. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República

 

La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[2] solicita a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto 658 de 2017.

 

  1. La norma objeto de revisión cumple los requisitos formales para su válida expedición. En primer lugar, el decreto se encuentra suscrito por el Presidente de la República y todos sus ministros, con excepción del Ministro de Hacienda y Crédito Público, cuyas funciones por encontrarse en comisión de servicios fueron delegadas en la Viceministra General, según lo dispuso el Decreto 637 de 2017. Esta conclusión encuentra apoyo en lo dicho por la Corte en la sentencia C-1065 de 2002. En segundo lugar, el decreto se encuentra motivado en tanto allí se explican “los elementos jurídicos y fácticos que dan cuenta de la necesidad, conexidad y pertinencia de las medidas legislativas proferidas”. De dicha motivación se siguen “las razones por las cuales las medidas ordinarias al alcance de las autoridades resultaban insuficientes para atender -con la inmediatez requerida- las necesidades que se pretenden satisfacer”. En tercer lugar, el decreto fue expedido en vigencia del estado de excepción declarado en el Decreto 601 de 2017 y fue publicado en el Diario Oficial, remitiéndolo oportunamente a esta Corporación en los términos indicados en el artículo 215 de la Carta. Finalmente, dado que el Decreto 658 de 2017 no implica una limitación al ejercicio de ningún derecho, no se requería dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 16 de la Ley 137 de 1994.

 

  1. El Decreto 658 de 2017 tiene como propósito “estimular la creación de nuevos mercados que permitan que el ecosistema empresarial de la región esté en mejores capacidades para absorber la demanda laboral”. Al amparo de esa finalidad se adoptaron dos tipos de medidas.

 

2.1. En primer lugar, la exención del pago de la matrícula mercantil para los comerciantes, sucursales y agencias cuya actividad económica principal se desarrolle en Mocoa. La Ley 6ª de 1992 dispuso en su artículo 124 que el Gobierno está facultado para establecer las tarifas a favor de las cámaras de comercio por concepto de matrículas, renovaciones e inscripciones que deban hacerse en el registro mercantil. Prescribió además que para el efecto el Gobierno se encuentra habilitado para fijar tarifas diferenciales en función de los activos o del patrimonio del comerciante o asociados al establecimiento de comercio. Los actos de matrícula y renovación causan los derechos que se encuentran previstos en los artículos 23 y 24 del Decreto 393 de 2002.

 

La medida que se adopta en el artículo 1º del Decreto 658 de 2017 es acogida luego de experiencias exitosas anteriores, como aquella que tuvo lugar con la expedición de la Ley 1429 de 2010 en cuyo artículo 7º se estableció el pago de tarifas progresivas, empezando con una tarifa del 0% para las pequeñas empresas que iniciaran su actividad a partir del 29 de diciembre de 2010. A diferencia de lo señalado en esta ley, la regla examinada “solo operaría durante lo restante de la vigencia fiscal 2017 y 2018, y no estaría limitada a la calidad de pequeña empresa, en atención al número de trabajadores o de los activos del comerciante”, de manera que sea posible “atraer inversión en la región por parte de un universo empresarial más diverso”. Con la medida adoptada se busca “que al disminuir los costos de transacción asociados a la implantación, relocalización o formalización de una actividad empresarial se pueda incentivar la demanda agregada y generar nuevos puestos de trabajo de calidad”. A pesar de que no resulta factible establecer cuántas unidades empresariales podrán beneficiarse con la medida adoptada, se tiene la expectativa de “que la creación de empresas en la región conserve una dinámica similar a la observada durante la vigencia 2016 y lo corrido de la vigencia 2017”[3].

 

2.2. La otra decisión contenida en el decreto, consiste en la exención del pago de la contribución parafiscal para la promoción y competitividad del turismo. La Ley 300 de 1996 o Ley General del Turismo dispuso crear en su artículo 40, luego modificado por el artículo 1º de la Ley 1101 de 2006, una contribución parafiscal que tiene como propósito la promoción y competitividad del turismo. Dicha contribución se encuentra a cargo de diferentes personas relacionadas con el desarrollo de actividades turísticas.

 

De acuerdo con la información gubernamental proporcionada en la motivación del decreto examinado, en la actualidad 52 contribuyentes de dicho aporte parafiscal están ubicados en la ciudad de Mocoa. La medida adoptada “está encaminada a generar un estímulo para promover la actividad turística, a fin de facilitar la creación y expansión de proyectos turísticos que favorezcan el desarrollo de esta industria en la zona, a través de la exoneración del pago de la contribución parafiscal para la promoción del turismo hasta el 31 de diciembre de 2008”. En adición a ello, puede afirmarse “que medidas de esa naturaleza tienden a beneficiar en mayor grado a las MIPYMES como quiera que los costos de cumplimiento asociados a sus obligaciones tributarias (compliance costs) resultan ser mayores con respecto a aquellos correspondientes a sus pares de mayor tamaño”.

 

  1. El decreto satisface los requisitos materiales de validez. En esa dirección (i) cumple la exigencia de conexidad en tanto si se examinan las razones de declaración del estado de excepción contenidas en el Decreto 601 de 2017, puede concluirse “que las medidas proferidas en el Decreto 658 de 2017 resultan conexas con las circunstancias subyacentes al estado de excepción, en la medida en que están orientadas a generar –de manera excepcional y temporal- incentivos pertinentes y conducentes para la reactivación de la actividad empresarial, con el fin de mejorar las condiciones socioeconómicas de la población que se ha visto afectada por las circunstancias que provocaron la declaratoria del estado de excepción”.

 

También respeta el principio de finalidad conforme al cual se debe garantizar que las normas legislativas se encuentren orientadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos. Los incentivos económicos pretenden “estimular el desarrollo de emprendimientos locales, de tal suerte que el tejido empresarial implantado en la zona esté en mejores condiciones para absorber la demanda laboral generada por aquellos que con ocasión del fenómeno natural perdieron su fuente de sustento”. Las reglas contenidas en el decreto se traducen: (i) en la reducción de costos de transacción y en el fomento de formalización y creación de empresas, (ii) en el aumento la demanda agregada y (iii) en la creación de incentivos para la actividad turística y la expansión de proyectos turísticos que favorezcan la zona.

 

Las medidas adoptadas son necesarias en tanto existen restricciones legales para exonerar a las personas de su pago, considerando lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 6 de 1992 y el artículo 40 de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 1 de la Ley 1101 de 2006. Si bien el artículo 124 de la Ley 6 de 1992 facultó al Gobierno nacional para fijar la tasa correspondiente a la matricula mercantil -estableciendo como parámetro los rangos diferenciales en función del monto de los activos o del patrimonio del comerciante- ello no implica que cuente con la competencia “para establecer exenciones en el pago de dicha tasa, bien sea a manera de incentivo económico o como subsidio indirecto para apalancar determinados sectores industriales o geográficos, en atención a particularidades coyunturales”. No es posible, sin desconocer el principio de legalidad tributaria, adoptar tal determinación en ejercicio de las competencias administrativas. Cabe además destacar que, tal y como lo reconoció este Tribunal en la sentencia C-538 de 2002, pueden adoptarse incentivos tributarios como forma para superar situaciones excepcionales. Igual consideración cabe realizar respecto de la medida adoptada en relación con la contribución parafiscal con destino a la promoción y competitividad del turismo.

 

En adición a lo expuesto, puede advertirse que las medidas contenidas en el Decreto 658 de 2017 no resultan excesivas y, por el contrario, se ajustan a los fines perseguidos que, como se sabe, consisten en incentivar la reactivación del aparato productivo de la zona afectada con la emergencia presentada.

 

  1. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

 

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales[4] presentó escrito en el que señala que las medidas examinadas se ajustan plenamente a la Constitución.

 

A pesar de que la DIAN no se encuentra habilitada para la administración de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, cabe advertir que la medida juzgada es “un beneficio fiscal que bien puede otorgar el gobierno nacional en momentos de crisis y con motivos fundados en el Estado de emergencia económica, social y ecológica en orden a ayudar al Municipio de Mocoa, Putumayo de la afectación que ha sufrido, y resultado de la libertad de configuración normativa del Gobierno Nacional (…)”. Las medidas juzgadas se ajustan plenamente a los principios que gobiernan el sistema tributario, dado que las circunstancias presentadas ameritan liberar de forma transitoria de la carga parafiscal a fin de conseguir, entre otras cosas, la promoción del turismo y la generación de empleo.

 

Intervenciones académicas y gremiales

 

  1. Universidad Sergio Arboleda

 

La Universidad Sergio Arboleda[5] solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad del Decreto 658 de 2017.

 

  1. En el artículo 215 de la Constitución, se faculta al Presidente de la República para dictar decretos con fuerza de ley durante el estado de emergencia económica, social y ambiental para conjurar la crisis presentada e impedir la extensión de sus efectos. Esa facultad está sometida a varios límites, entre los que se encuentran los principios de proporcionalidad y necesidad. Esta última exigencia supone que los decretos de tal naturaleza deban referirse a asuntos que tengan una relación directa y específica con la situación que dio lugar a la declaratoria del estado de emergencia.

 

  1. El Decreto 658 de 2017 fue expedido considerando el estado de excepción declarado en el Decreto 601 de 2017. Teniendo en cuenta los motivos que dieron lugar a dicha declaración, “se puede establecer que el Decreto 658 tiene relación directa y específica con el estado de emergencia y está destinado a conjurar la crisis que lo suscitó”. En efecto, “su propósito es incentivar la actividad económica en Mocoa que se vio afectada por la creciente de los ríos que generó la declaración del estado de emergencia”. En esa dirección, las normas bajo examen pretenden “eliminar los costos iniciales de creación de empresa y prestación de servicios turísticos”. Se trata entonces de medidas cuyo objetivo consiste en “ayudar a la región de Mocoa a salir del estado de indefensión en que se encuentra motivando que sea una región llamativa para los empresarios, buscando mover la economía regional y la creación de empleos”. Así mismo, se trata de instrumentos idóneos para alcanzar tal propósito si se considera que “[n]o es un secreto que la eliminación de costos de funcionamiento, hace las oportunidades de negocios más llamativas para los emprendedores”.

 

  1. Cámara de Comercio de Medellín

 

La Cámara de Comercio de Medellín[6] solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 658 de 2017.

 

  1. Conforme se desprende de las disposiciones que se encuentran vigentes, en particular el artículo 124 de la Ley 6 de 1992, los artículos 26 y 93 del Código de Comercio, el artículo 182 de la Ley 1607 de 2012, así como el Decreto 393 de 2002 “el cobro de las tarifas de los ingresos ordinarios está regulado por la ley, por lo tanto, las Cámaras de Comercio en el recaudo de dichos valores deberán ceñirse a lo reglamentado expresamente, de lo contrario es una extralimitación de sus facultades en el desarrollo de sus funciones públicas lo que vulnera el principio de legalidad”. Dichos cobros corresponden a la categoría de tasas, los cuales además de constituir un ingreso ordinario de las Cámaras de Comercio, tienen por objeto cubrir los costos de la prestación del servicio público asignado.

 

  1. El decreto examinado cumple los requisitos formales dado que (i) fue dictado en desarrollo del estado de excepción declarado en el Municipio de Mocoa, (ii) se encuentra firmado por el Presidente y sus ministros, (iii) se expidió en el término de vigencia del estado de excepción y (iv) se encuentra motivado con el señalamiento de las razones o causas que dieron lugar a su expedición.

 

  1. Las medidas adoptadas en el decreto han sido consideradas admisibles durante los estados de excepción, tal y como ha ocurrido, por ejemplo, con la exención transitoria respecto del IVA que se encontró prevista en el Decreto Legislativo 1818 de 2015. En adición a ello, puede afirmarse (i) que existe una relación directa y específica entre las reglas tributarias adoptadas y los motivos que justificaron el estado de excepción. Igualmente (ii) se encuentran directa y específicamente vinculadas a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, (iii) son proporcionales a la gravedad de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y (iv) dado que las exenciones no se encontraban previstas en la ley, resultaba necesario la adopción del decreto legislativo.

 

Intervenciones ciudadanas

 

  1. Claudia Patricia Ramírez Barragán

 

Solicita declarar exequible tal disposición en el entendido de que la tarifa cero de las renovaciones de la matrícula mercantil se aplicaría para aquellos comerciantes que hayan matriculado desde el 21 de abril de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2017.

 

  1. Luego de plantear la interpretación del decreto en relación con la vigencia de la medida relativa al registro mercantil, indica que el decreto objeto de examen “al no delimitar las personas a quienes se cobraría tarifa cero en la renovación y al no delimitar el espacio por el cual será gratuita la renovación estaría contrariando la Constitución Política en el inciso tercero del artículo 215, toda vez que una persona que se matricule para ejercer las actividades en Mocoa desde el 01 de enero al 31 de diciembre de 2018 podría reclamar en el año 2019 que se le aplique la tarifa cero en su renovación, y para ese año las medidas tomadas por el Ejecutivo perderían efectos en la medida que los límites se extienden hasta la siguiente vigencia fiscal”.

 

  1. La redacción del decreto permite considerar que la actividad de renovación de la matrícula es de tarifa cero para las renovaciones de matrículas existentes al 20 de abril de 2017 y para aquellas que se constituyan entre el 21 de abril de 2017 y el 31 de diciembre de 2018, lo que implicaría una infracción del inciso segundo del artículo 215 de la Carta. En efecto, dicha medida excedería los propósitos de conjurar la crisis al establecer una cultura de no pago de las personas que deban el valor de la renovación de varios años. Dado que el vencimiento de la renovación ocurrió el día 31 de marzo, “aquellos que no renovaron a tiempo no pueden, so pretexto de estas medidas extraordinarias, valerse de ellas para renovar con tarifa cero su matrícula (…)”. Una medida que implicara premiar a quienes no han cumplido con su deber hasta el día 31 de marzo “sería un beneficio desproporcionado para aquellos comerciantes que sí cumplieron a tiempo su obligación legal de renovar en el período señalado por el artículo 33 del Código de Comercio, máxime cuando la tragedia ocurrió una vez fenecido ese plazo”. Ello vulneraría el principio de proporcionalidad aplicable al análisis de medidas adoptadas durante un estado de excepción.

 

  1. Asimismo, la decisión de exonerar del pago de la tarifa a las entidades sin ánimo de lucro y las del sector solidario, suscita problemas puesto que el decreto indica que solo se aplicará a algunas cooperativas y a las demás asociaciones que deban inscribirse o renovar la inscripción en el RUES. Ello implica excluir a las precooperativas, asociaciones mutuales y fondos de empleados así como a las corporaciones y fundaciones.

 

 

 

  1. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION

 

Solicita que se declare la exequibilidad del Decreto 658 de 2017 en tanto cumple las condiciones formales y materiales requeridas por la Constitución.

 

  1. Desde el punto de vista formal cumple el requisito de suscripción, pues se encuentra firmado por el Presidente de la República y todos los ministros. En el caso del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se indica que válidamente fue suscrito por la viceministra encargada de las funciones del despacho de dicho Ministerio. También respeta (ii) el requisito de motivación expresa explicando las razones por las cuales las medidas tributarias adoptadas pretenden enfrentar el impacto de los hechos que se presentaron en la ciudad de Mocoa en la actividad económica y laboral, (iii) el requisito de temporalidad en atención a que el decreto bajo examen se expidió encontrándose en vigencia el estado de excepción declarado en el Decreto 601 de 2017 y que se extendió hasta el día 5 de mayo de 2017 y (iv) el requisito de remisión a la Corte Constitución la por parte de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

 

Los decretos legislativos dictados en desarrollo de un estado de excepción deben cumplir varias condiciones generales. Con ese propósito debe superar un juicio de conexidad material que supone, de un lado, la relación de las medidas adoptadas con las razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y, de otro, el vínculo entre tales medidas y la motivación específica del decreto. Igualmente debe someterse a un juicio de ausencia de arbitrariedad que supone un examen dirigido a valorar el impacto de las medidas en los derechos fundamentales encaminado, en especial, a evitar la afectación de su núcleo esencial. Asimismo debe emprenderse un juicio de intangibilidad mediante el cual se asegura la prohibición de limitar los derechos intangibles previstos en la Ley 137 de 1994 y en las normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad. Finalmente, debe verificarse la no desmejora de los derechos sociales de los trabajadores así como la no adopción de medidas discriminatorias.

 

Tales decretos, adicionalmente, deben superar otras exigencias particulares. En primer lugar, el examen de finalidad dirigido a establecer que las medidas se encuentren dirigidas a conjurar la crisis así como a evitar la extensión de los efectos. Igualmente, debe superar un escrutinio de motivación suficiente que tiene por propósito determinar la pertinencia de las medidas adoptadas en relación con el estado de excepción declarado. Las medidas también deben superar un examen de necesidad dirigido a evaluar, de un lado, la utilidad de los medios empleados para enfrentar la situación excepcional y, de otro, la existencia o no de medios ordinarios para enfrentarlo. El contenido del decreto debe además verificar la proporcionalidad a fin de “evaluar el impacto de las medidas en los derechos fundamentales con relación a los hechos que pretende conjurar y la razonabilidad de las que imponen restricciones”. Finalmente, debe adelantarse un examen de no discriminación a fin de “impedir que la regulación adoptada establezca tratos diferenciados prohibidos por la Constitución”.

 

El Decreto 658 de 2017 supera el juicio de conexidad. Las medidas que en él se contemplan tienen una relación directa con las consecuencias adversas que la situación excepcional tuvo en el mercado laboral. Se cumple la exigencia de conexidad externa “porque la exclusión de la cancelación de la tarifa del registro mercantil, el empresarial, y la exención del pago de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, buscan incentivar la creación de empresa y con ello reactivar el empleo (…)”.Igualmente se supera el examen de conexidad interna dado que “la disminución de los costos de transacción para la creación de empresa, tiene como propósito mitigar los efectos que la avenida torrencial tuvo en los diferentes sectores productivos de la economía de Mocoa”.

 

El examen del decreto desde la perspectiva de la prohibición de arbitrariedad y el mandato de intangibilidad muestra que no tiene incidencia alguna en el núcleo esencial de los derechos ni implica una afectación de los derechos que se consideran intangibles. Se trata de medidas de naturaleza fundamentalmente económicas. Tampoco desconocen ninguna de las limitaciones específicas exigibles en este tipo de estados de excepción y, en particular, debe destacarse (i) que rigen hasta el 31 de diciembre de 2018, esto es, hasta la siguiente vigencia fiscal y no desmejoran los derechos sociales de los trabajadores.

 

La regulación sometida al juzgamiento de la Corte cumple también el requisito de finalidad al encontrarse relacionados con la superación de la crisis. De igual forma supera el requisito de motivación suficiente dado que el Gobierno destacó los efectos de la avenida torrencial en la economía adoptando para el efecto medidas tributarias diferenciadas considerando la situación en la que se encuentra cada sector.

 

No es posible tampoco adoptar las medidas juzgadas a través de los procedimientos ordinarios. En lo relativo a la tarifa para matrícula y renovación a la que se refiere el artículo 1º, se advierte que en atención a lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 6ª de 1992 conforme a la cual la tarifa en esta materia debe establecerse en función de los activos o patrimonio del comerciante así como de los activos que se vinculan al establecimiento, “el resultado de establecerla no puede ser del 0%” y “en consecuencia, se requiere de una medida de orden legal para excluir su pago”. La misma consideración debe realizarse, en general respecto de la exención relativa a la contribución parafiscal.

 

Las medidas son además proporcionadas. En efecto se trata de medidas “que son razonables y no implican limitaciones a los derechos fundamentales, incluidas las libertades económicas, pues a través de ellas se busca propiciar la creación de empresas para reactivar los sectores productivos, y tampoco imponen restricciones a la libre competencia”. Por el contrario, la regulación asegura la libre iniciativa privada, la libertad de empresa, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y el pleno empleo, derechos y propósitos reconocidos en los artículos 333, 334 y 53 de la Carta. En último lugar, las medidas no resultan discriminatorias y, de hecho, establecer un régimen diferenciado para las cooperativas constituye “un mecanismo que busca recuperar la actividad económica de los grupos indígenas en la región”.

 

  1. CONSIDERACIONES

 

  1. COMPETENCIA

 

  1. La Corte es competente para adelantar la revisión oficiosa del Decreto 658 de 2017 “[p]or el cual se dictan medidas dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica para incentivar la actividad económica y la creación de empleo en el Municipio de Mocoa, departamento de Putumayo” en virtud de lo dispuesto en el artículo 241.7 de la Constitución.

 

 

  1. NATURALEZA Y ALCANCE DEL CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA

 

  1. El ejercicio de las competencias legislativas extraordinarias que se siguen de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, se encuentra sometido a lo dispuesto específicamente en la Constitución (art. 215), en las disposiciones que sobre el particular se integran al bloque de constitucionalidad (art. 93) y en la Ley 137 de 1994. Cabe precisar además que la Constitución de 1991 adoptó especiales medidas al respecto estableciendo, entre otras cosas: (i) un tipo especial de control de constitucionalidad caracterizado, no solo por la reducción de los términos para decidir, sino también por su naturaleza automática, posterior e integral; (ii) exigencias de naturaleza formal dirigidas a revestir de la más alta importancia jurídico-política las normas adoptadas por el Gobierno, y (iii) un conjunto de exigencias de orden sustantivo que tienen por objeto asegurar que las decisiones adoptadas, de un lado, se encuentren vinculadas a la situación de anormalidad y, de otro, no desconozcan las prohibiciones y mandatos constitucionales[7].

 

  1. En numerosas oportunidades, este Tribunal se ha ocupado de señalar las condiciones formales cuyo cumplimiento debe examinarse a fin de establecer la validez constitucional de los decretos legislativos dictados con ocasión de la declaración previa de un estado de emergencia económica, social o ecológica. Así, en la sentencia C-701 de 2015 este Tribunal sintetizó los requerimientos aplicables:

 

“2.7. A partir de las reglas citadas, tal y como las mismas fueron desarrolladas por la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, en el caso de las medidas adoptadas bajo el Estado de Emergencia, le corresponde a la Corte verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos de forma: (i) que el decreto legislativo haya sido dictado y promulgado en desarrollo del decreto que declaró el estado de Emergencia; (ii) que el decreto lleve la firma del Presidente de la República y de todos los ministros del despacho, (iii) que hubiere sido expedido dentro del término de vigencia del Estado de Emergencia, y (iv) que se encuentre debidamente motivado, con el señalamiento de las razones o causas que condujeron a su expedición”[8].

 

  1. En la sentencia C-723 de 2015 -en la que se juzgó la validez de un decreto legislativo que contenía varias medidas con un contenido normativo equivalente a las previstas en el Decreto 658 de 2017- la Corte caracterizó los requerimientos de naturaleza sustancial aplicables al control constitucional de este tipo de decretos. Por su pertinencia dichos criterios se reiteran integralmente en esta oportunidad:

 

“9.  A partir de esas fuentes normativas, la jurisprudencia de la Corte ha identificado un grupo de juicios, que sirven de estructura metodológica para el control material de los decretos de desarrollo del estado de emergencia, en particular, y de los estados de excepción, en general.  Estos juicios son los siguientes:

 

“9.1. Juicio de conexidad material: Este juicio implica la comprobación relativa a que las medidas contenidas en el decreto de desarrollo, estén referidas a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia.  Esta conexidad material es de carácter interno y externo.  La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente.   La conexidad externa consiste en la verificación acerca de la relación entre la medida y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción.

 

“El mismo precedente ha señalado que para el caso particular de los decretos de desarrollo del estado de emergencia, los criterios que sirven para acreditar el cumplimiento del requisito de conexidad material son (i) que la medida de que se trate tenga como finalidad exclusiva la superación del estado de emergencia e impedir la extensión de sus efectos, siendo inadmisibles medidas con finalidades diferentes; y (ii) que dichas medidas tengan una relación directa y específica con los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia.  Ello implica que disposiciones de excepción que carezcan de un vínculo de esa naturaleza o este resulte apenas mediato, son contrarias a la Constitución.

 

“9.2. Juicio de ausencia de arbitrariedad: Este juicio refiere a la comprobación que en el decreto de desarrollo no se prevea alguna de las medidas prohibidas para el Gobierno en el marco de los estados de excepción. De acuerdo con el artículo 7º de la LEEE, estas prohibiciones están dirigidas a mantener la vigencia del Estado de Derecho a través de la garantía del núcleo esencial de los derechos fundamentales.

 

“9.3. Juicio de intangibilidad: Las normas del bloque de constitucionalidad que sirven de parámetro para el control de los decretos dictados al amparo de los estados de excepción prevén un grupo de derechos intangibles, los cuales no pueden ser afectados en razón de dichas medidas excepcionales, so pena de contrariar el orden normativo superior. Estos garantías, de acuerdo con el artículo 4º de la LEEE, norma que enlista las salvaguardas que sobre ese particular ofrece el derecho internacional de los derechos humanos, son el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados.  Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.

 

“9.4. Juicio de no contradicción específica: Lo que exige este juicio es que las medidas concretas adoptadas por el Gobierno en virtud del estado de emergencia, no se opongan a las prohibiciones constitucionales y de derechos humanos, aplicables a los estados de excepción.  En concreto, señala la jurisprudencia en comento que el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y ecológica, es el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. (…)  Dentro de esas prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y reiterado por la legislación estatutaria, la de desmejorar mediante las normas de excepción los derechos sociales de los trabajadores.

 

“10.  Los requisitos anteriores son de naturaleza general y su incumplimiento genera una abierta contradicción entre el Texto Constitucional y el decreto legislativo correspondiente.  A tales condiciones se suman otras, que van más allá de las comprobaciones fácticas y jurídicas antes expuestas y concentran el escrutinio judicial en un análisis sobre la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas por el decreto de desarrollo, conforme a los requisitos previstos en los artículos 8 a 14 de la LEEE. (…)  Este análisis versa sobre las siguientes modalidades de juicio:

 

“10.1. Juicio de finalidad: Conforme a este juicio, la Corte debe determinar si el objetivo buscado por el decreto de desarrollo está relacionado con la superación de la crisis que dio lugar a la declaratoria de la emergencia y/o a impedir la extensión de sus efectos.

 

“10.2. Juicio de motivación suficiente: De acuerdo con este juicio, debe verificarse si el Presidente ha apreciado los motivos que llevan a imponer un régimen legal de excepción y, a su vez, ha presentado las razones que fundamentan las medidas adoptadas.

 

“10.3. Juicio de necesidad: Este requisito tiene naturaleza compleja, puesto que contiene tanto un presupuesto índole fáctica como jurídica.  Así, el juicio de necesidad apunta a que determinar si la medida adoptada es necesaria para conjurar los hechos que dieron lugar al estado de emergencia o a limitar sus efectos.  Para ello, debe la Corte apreciar dos aspectos definidos: El primero, relativo a si el Presidente incurrió en error manifiesto en la apreciación de la necesidad de la medida, de modo que esta carecía de toda vocación de utilidad para superar el estado de emergencia y/o evitar la extensión de los efectos de los hechos que la motivaron. El segundo, relacionado con la evaluación acerca de la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, evaluación denominada por la jurisprudencia como juicio de subsidiariedad.

 

“10.4. Juicio de incompatibilidad. Este juicio, que opera de manera correlativa con el juicio de subsidiariedad antes descrito, busca determinar si el Gobierno expuso las razones por las cuales el régimen legal ordinario, en el caso que la medida analizada lo suspenda, es incompatible con el estado de emergencia.

 

“10.5. Juicio de proporcionalidad: El cumplimiento de este juicio exige de la medida dos cualidades particularidades.  En primer término, la medida excepcional debe guardar proporcionalidad con los hechos que busca conjurar o limitar en sus efectos. En segundo término, dicha medida debe imponer limitaciones o restricciones a derechos y garantías constitucionales en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad.

 

“El análisis de proporcionalidad, según el precedente aquí sintetizado, se desarrolla mediante dos análisis diferenciados.  Así, “… [e]l primero de ellos, consiste en estudiar la relación entre los costos de la medida adoptada en términos de limitaciones de intereses constitucionales y la gravedad de los hechos que busca conjurar. Por ejemplo, no sería aceptable la creación de un instrumento excepcional que restringe drásticamente los derechos constitucionales con el fin de contrarrestar marginalmente la crisis. El segundo juicio verifica que no existe una restricción innecesaria de los derechos, dado que esta limitación “sólo será admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la normalidad.” Por ejemplo, si existen un medio exceptivo menos lesivo en cuanto a las limitaciones a los derechos, y a la vez, igual o más efectivo que la medida escogida, ésta última sería desproporcionada y por ende inexequible. La Corte ha establecido que el principio de proporcionalidad “es un concepto relacional cuya aplicación busca colocar dos magnitudes en relación de equilibrio. El concepto de la proporcionalidad remite a la relación de equilibrio entre distintos pares de conceptos, como supuesto de hecho y consecuencia jurídica, afectación y defensa, ataque y reacción. (…).”  (…)” (…)

 

“10.6. Juicio de no discriminación.  Este juicio, que se deriva de cláusulas particulares del derecho internacional de los derechos humanos, replicadas por los contenidos de la LEEE, está dirigido a verificar si la medida objeto de estudio no impone una discriminación injustificada por motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar u opinión política o filosófica”[9].

 

  1. PROBLEMA JURÍDICO Y MÉTODO DE LA DECISIÓN

 

  1. De acuerdo con la naturaleza y alcance del control constitucional aplicable cuando se trata de juzgar la constitucionalidad de los decretos legislativos que se dictan al amparo de un estado de emergencia económica, social y ecológica (art. 215 C.P.), le corresponde a este Tribunal resolver las siguientes cuestiones constitucionales.

 

5.1. En primer lugar, debe definir si el Decreto 658 de 2017 cumple las condiciones formales para su expedición relativas (i) a la suscripción por el Presidente de la República y todos sus ministros (art. 215 inciso 2º), (ii) a las motivaciones de las medidas que contiene (art. 215 inciso 2º) y (iii) a la expedición en vigencia del estado de excepción declarado.

 

5.2. A su vez, en atención a los diferentes contenidos normativos del decreto mencionado, la Corte debe determinar si es compatible con los requerimientos sustantivos definidos por la Constitución, la Ley Estatutaria 137 de 1994 y la jurisprudencia de este Tribunal,

 

  1. Prescribir -inciso primero del artículo- que sea de cero por ciento (0%) la tarifa para la obtención de la matrícula mercantil y su renovación para los comerciantes, establecimientos de comercio, sucursales y agencias que tengan su actividad económica en el municipio de Mocoa, a partir del día 21 de abril de 2017 y hasta el 31 de diciembre de 2018.

 

  1. Prescribir -parágrafo del artículo 1º – que sea de cero por ciento (0%) la tarifa para la obtención de la matrícula mercantil y su renovación para las cooperativas –con excepción de las de ahorro y crédito- así como las demás asociaciones que deban inscribirse o renovar su inscripción en el Registro Único Empresarial y Social a partir del día 21 de abril de 2017 y hasta el 31 de diciembre de 2018.

 

  1. Prescribir -artículo 2º- que quedarán excluidos de su liquidación y pago los responsables de la contribución parafiscal para la promoción del turismo a que se refiere la Ley 1101 de 2006, ubicados en el municipio de Mocoa a partir del 21 de abril de 2017 y hasta el 31 de diciembre de 2018

 

  1. Con el propósito de resolver los problemas jurídicos señalados, la Corte seguirá el siguiente orden. Inicialmente se ocupará de caracterizar el contenido normativo del Decreto 658 de 2017 (Sección D). Seguidamente, establecerá si cumple las condiciones formales de validez (Sección E). Una vez verificado ello se ocupará de analizar las reglas fijadas por dicho decreto a fin de establecer el cumplimiento de las exigencias materiales o sustantivas anteriormente descritas (Sección F).

 

  1. LOS CONTENIDOS NORMATIVOS DEL DECRETO 658 DE 2017

 

  1. Regla relativa a la tarifa aplicable al registro y renovación de la matricula mercantil

 

  1. El inciso primero del artículo 1º del Decreto 658 de 2017 regula los derechos por registro y renovación de la matricula mercantil. Para ello prescribe que será del cero por ciento (0%) a partir de la entrada en vigencia del decreto (21 de abril de 2017) y hasta el 31 de diciembre de 2018, la tarifa que debe pagarse para obtener la matricula mercantil y su renovación para los comerciantes, los establecimientos de comercio, las sucursales y las agencias cuya actividad económica se desarrolle en Mocoa.

 

  1. La obligación de la matricula mercantil de comerciantes y establecimientos de comercio, así como su renovación son objeto de regulación en el Código de Comercio. El numeral 1º del artículo 19 establece que es obligación de todo comerciante matricularse en el registro mercantil, mientras que los artículos 26 y 32 del mismo estatuto, prevén también el deber de matricular los establecimientos de comercio. A su vez, la responsabilidad de matricular las sucursales y agencias se desprende, entre otras disposiciones, de su condición de establecimientos de comercio, según se prevé en los artículos 263 y 264 del código mecnionado al prescribir, el primero, que las sucursales son los establecimientos de comercio abiertos por una sociedad, dentro o fuera de su domicilio, para el desarrollo de los negocios sociales o de parte de ellos, administrados por mandatarios con facultades para representar a la sociedad, y al señalar, el segundo, que son agencias de una sociedad sus establecimientos de comercio cuyos administradores carezcan de poder para representarla. A su vez, el artículo 33 del mismo Código prevé que la matrícula mercantil deberá renovarse anualmente dentro de los tres primeros meses de cada año[10].

 

  1. El cumplimiento de esta obligación constituye el hecho generador de pagar una suma de dinero comprendida por la especie tributaria denominada “tasa” (art. 338 C.P.). Tal conclusión se apoya en la jurisprudencia de la Corte Constitucional así como en algunos pronunciamientos del Consejo de Estado, según se precisa a continuación.

 

9.1. Este Tribunal ha sostenido que la administración del registro mercantil por parte de las cámaras de comercio constituye el ejercicio de una función pública a cargo de los particulares. Igualmente ha indicado que, para cubrir los costos asociados a la prestación de tal servicio, se prevé la existencia de una tasa cuyo recaudo corresponde a dichas entidades privadas. Así, en la sentencia C-144 de 1993 indicó este Tribunal:

 

“A las cámaras de comercio la Ley confía la función de llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos (C de Co art. 86). El origen legal del registro, la obligatoriedad de inscribir en él ciertos actos y documentos, el valor vinculante de las certificaciones que se expiden, la regulación legal y no convencional relativa a su organización y a las actuaciones derivadas del mismo, el relieve esencial que adquiere como pieza central del Código de Comercio y de la dinámica corporativa y contractual que allí se recoge, entre otras razones, justifican y explican el carácter de función pública que exhibe la organización y administración del registro mercantil.

 

Las cámaras de comercio a las cuales se ha encargado el ejercicio de la anotada función, no son entidades públicas, pues no se avienen con ninguna de las especies de esta naturaleza contempladas y reguladas en la Constitución y la Ley. Si bien nominalmente se consideran “instituciones de orden legal” (C. de Co. art. 78), creadas por el Gobierno, lo cierto es que ellas se integran por los comerciantes inscritos en su respectivo registro mercantil (C. de Co.). La técnica autorizatoria y la participación que ella reserva a la autoridad pública habida consideración de las funciones que cumplen las cámaras de comercio, no permite concluir por sí solas su naturaleza pública. Excluida la función de llevar el registro mercantil, las restantes funciones de las cámaras, su organización y dirección, las fuentes de sus ingresos, la naturaleza de sus trabajadores, la existencia de estatutos que las gobiernan, extremos sobre los cuales no es necesario para los efectos de esta providencia entrar a profundizar, ponen de presente que sólo a riesgo de desvirtuar tales elementos no se puede dudar sobre su naturaleza corporativa, gremial y privada.

 

Las cámaras de comercio no obstante su carácter privado pueden ejercer la función pública de administrar el registro mercantil. Los artículos 123 y 365 de la C.P. permiten al Legislador disponer que un determinado servicio o función pública sea prestado por un particular de acuerdo con el régimen que para el efecto establezca.

 

La circunstancia de que un servicio o función, en los términos de la ley, se desempeñen por un particular, no impide que el Legislador sujete dicha actividad o servicio a un sistema tributario de tasa, máxime si éste resulta ser el único adecuado e idóneo para ese propósito. En este evento, la determinación de la tarifa puede revestir un cierto grado de complejidad técnica que no haga aconsejable su inmediata fijación por el Legislador, a lo cual puede igualmente sumarse la inconveniencia política (un particular que participe en la elaboración de la norma tributaria que grava a otro particular) y ética (conflicto de interés en cabeza de quien determina la tarifa y recibe el ingreso correspondiente a la misma) de librar su determinación al particular que presta el servicio. En estas condiciones, cabe admitir que la tarifa sea fijada por el Gobierno, pues si bien no presta directamente el servicio, no es ajeno al mismo como quiera que la Constitución le confía su control y vigilancia (C.P. arts. 189-22 y 365). La función pública de la administración del registro mercantil, se lleva a cabo bajo la estricta vigilancia y control del Gobierno, que de esta manera participa en la prestación de los servicios inherentes al mismo. No se observa, por este concepto, violación alguna al texto del artículo 338 de la C.P.”[11] (Subrayas no hacen parte del texto original).

 

9.2. En similar dirección, el Consejo de Estado se ha ocupado de precisar la naturaleza jurídica de los recursos percibidos por las Cámaras de Comercio en ejercicio de la función de registro mercantil que le fue atribuida por la ley. Así, en concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de fecha 8 de septiembre de 2011 explicó:

 

“De lo expresado por la doctrina de la Sala y la jurisprudencia de la Corte Constitucional (…), y en su momento por la de la Corte Suprema de Justicia, cabe extraer las siguientes conclusiones:

 

  1. i) Los ingresos de las Cámaras de Comercio derivados de la función pública atribuida por la ley, consistente en llevar el registro mercantil y certificar sobre los documentos y actos en él inscritos, tienen la naturaleza de tributo, incluso desde antes de la vigencia de la Constitución de 1991.

 

  1. ii) Dentro de la tipología de los tributos que trae la Constitución, tales ingresos han sido considerados como tasas. La tasa es una prestación tributaria establecida por la ley a favor del Estado con fundamento en el artículo 338 C.P., que tiene como finalidad o destinación solventar o financiar una función pública.

 

iii) En el caso bajo estudio, los ingresos de las cámaras de comercio a título de tasa se encuentran vinculados a la función pública de llevar el registro mercantil y certificar sobre los documentos y actos en él inscritos y, por tanto, son dineros fiscales que conforman fondos públicos.

 

  1. iv) Los ingresos públicos que a título de tasas perciben las Cámaras de Comercio tienen como único destino, constitucional y legalmente establecido, la recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación del servicio público de registro mercantil.

 

  1. v) Ese destino específico constitucional y legalmente asignado impide que las tasas recaudadas por las Cámaras de Comercio tengan una aplicación diferente a la recuperación de los costos que genera la prestación del servicio. Estos costos no sólo cubren los gastos de funcionamiento del servicio sino las previsiones de amortización y crecimiento de la inversión. (…)

 

  1. vi) Los recursos producto de las tasas que recaudan las Cámaras de Comercio, en cuanto expresión que son de la actividad impositiva del Estado, no acrecientan el patrimonio propio de las Cámaras de Comercio ni constituyen para estas título adquisitivo de dominio sobre dichos recursos.

 

vii) Las Cámaras de Comercio son simples receptoras y administradoras de fondos públicos que tienen una destinación específica, y es por ello que corresponde a la Contraloría General de la República el control y vigilancia del recaudo, manejo e inversión de los ingresos respectivos” (Subrayas no hacen parte del texto original).

 

  1. El Congreso de la República, en el artículo 124 de la Ley 6ª de 1992 “[p]or la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones”, reguló lo relativo a la tarifa de la tasa aplicable por la prestación de los servicios de registro mercantil. La disposición indica:

 

“El Gobierno Nacional fijará el monto de las tarifas que deban sufragarse en favor de las Cámaras de Comercio por concepto de las matrículas, sus renovaciones e inscripciones de los actos, libros y documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantil, así como el valor de los certificados que dichas entidades expidan en ejercicio de sus funciones.

 

Para el señalamiento de los derechos relacionados con la obligación de la matrícula mercantil y su renovación, el Gobierno Nacional establecerá tarifas diferenciales en función del monto de los activos o del patrimonio del comerciante, o de los activos vinculados al establecimiento de comercio, según sea el caso.

 

Las cuotas anuales que el reglamento de las Cámaras de Comercio señale para los comerciantes afiliados son de naturaleza voluntaria”.

 

Con fundamento en la competencia que allí se confiere al Gobierno, se han fijado las tarifas aplicables a la matricula mercantil y a su renovación. En esa dirección, empleando los criterios indicados en esa misma disposición, los artículos 23 y 24 del Decreto 393 de 2002 señalan las tarifas en función del rango de activos y patrimonio.

 

  1. De las consideraciones anteriores, la Corte destaca entonces tres premisas que revisten especial importancia en la presente oportunidad, a fin de precisar el alcance de la disposición bajo examen: (i) las actividades de administración del registro mercantil y, en particular, las relativas a la matrícula de comerciantes y establecimientos de comercio, así como su renovación, constituyen el ejercicio de una función pública por parte de las cámaras de comercio; (ii) con el fin de prestar eficientemente dicho servicio, la ley ha previsto el cobro de una tasa destinada a la recuperación de los costos que genera la prestación del servicio -lo que incluye los gastos de funcionamiento, las previsiones de amortización y el crecimiento de la inversión-; (iii) el artículo 124 de la Ley 6ª de 1992 dispone que el pago de la tasa es obligatorio para todos aquellos que se encuentren comprendidos por el hecho gravable que en ella se establece, y (iv) la tarifa correspondiente debe ser establecida por el Gobierno, tal y como ocurrió en el Decreto 393 de 2002, en función del rango de activos y del patrimonio.

 

  1. En síntesis, la disposición bajo examen establece que, durante el término transcurrido entre el 21 de abril de 2017 y el 31 de diciembre de 2018, los comerciantes o establecimientos que soliciten la matrícula o que durante ese periodo deban renovarla, no deberán asumir pago alguno por la tasa correspondiente, en tanto en ese término tendrá una tarifa del cero por ciento (0%). Conforme a ello, no será aplicable a la matrícula –ni a su renovación- de comerciantes, establecimientos de comercio, sucursales y agencias cuya actividad económica se desarrolle en Mocoa, la obligación tributaria prevista en el artículo 124 de la Ley 6ª de 1992[12]. La inscripción o registro en la Cámara de Comercio de actos diferentes a los expresamente indicados en la norma sub examine, como por ejemplo los previstos en el artículo 28 del Código de Comercio, siguen sometidos al régimen actualmente contemplado en las normas que se ocupen de la materia.

 

Debe advertir la Corte que, a la luz del término de su vigencia, el beneficio tributario que se examina no comporta una exoneración del pago de las multas que resultan aplicables cuando se incumple alguna de las obligaciones frente al registro mercantil.

 

  1. Regla relativa a la tarifa aplicable por la inscripción y la renovación de la misma en el Registro Único Empresarial y Social (RUES)

 

  1. El parágrafo del artículo 1º del Decreto 658 de 2017, previó que la regla relativa a la tarifa del cero por ciento (0%) durante el periodo fijado en el inciso primero de la misma disposición, deberá aplicarse también a las cooperativas –salvo las de ahorro y crédito, y financieras- así como a las demás asociaciones que deban inscribirse o renovar su inscripción en el Registro Único Empresarial y Social RUES.

 

  1. El Registro Único Empresarial y Social, conforme al artículo 166 del Decreto 019 de 2012, es el resultado de la fusión del Registro Único Empresarial – compuesto según el artículo 11 de la Ley 590 de 2000 por el Registro de Proponentes y el Registro Mercantil- con el Registro de Entidades sin Ánimo de Lucro -Decreto2150de 1995-, el Registro Nacional Público de las personas naturales y jurídicas que ejerzan la actividad de vendedores de Juegos de Suerte y Azar -Ley 643 de 2001- el Registro Público de Veedurías Ciudadanas -Ley 850 de 2003-, el Registro Nacional de Turismo -Ley 1101 de 2006-, el Registro de Entidades Extranjeras de Derecho Privado sin Ánimo de Lucro con domicilio en el exterior que establezcan negocios permanentes en Colombia-Decreto 2893 de 2011- y el Registro de Economía Solidaria -Ley 454 de 1998-.

 

El referido artículo 166 dispone que el registro será administrado por las cámaras de comercio atendiendo a criterios de eficiencia, economía y buena fe, para brindar al Estado, a la sociedad en general, a los empresarios, a los contratistas, a las entidades de economía solidaria y a las entidades sin ánimo de lucro, una herramienta confiable de información unificada tanto en el orden nacional como en el internacional. También establece que, con el objeto de asegurar su actualización y eficacia, el titular del registro deberá renovarlo anualmente dentro de los tres primeros meses de cada año.

 

  1. Conforme lo estableció el artículo 182 de la Ley 1607 de 2012, los ingresos a favor de las Cámaras de Comercio por el ejercicio de las funciones registrales, actualmente incorporadas e integradas en el Registro Único Empresarial y Social (RUES), son los previstos por las leyes vigentes. En este sentido, todos aquellos ingresos que reciben las cámaras de comercio por el ejercicio de las funciones registrales a su cargo, son tasas contributivas que debe asumir quien solicita el registro y cuyo objeto consiste en financiar solidariamente, además del registro individual solicitado, todas las demás funciones de interés general atribuidas por la ley y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, con fundamento en el numeral 12 del artículo86del Código de Comercio[13].

 

  1. En síntesis, la interpretación del parágrafo primero del artículo 1 del decreto que se juzga prevé, como beneficio tributario, una tarifa del cero por ciento (0%) aplicable a la tasa que por inscripción o renovación del registro se encuentre prevista en las leyes, siempre y cuando se cumpla lo siguiente: (i) que corresponda a alguno de los registros particulares que conforman el Registro Único Empresarial y Social; (ii) que se otorgue a asociaciones o cooperativas, esto es, organizaciones conformadas por dos o más personas; (iii) que en el caso de las cooperativas no se trate de las de ahorro y crédito, o financieras; (iv) que la asociación o cooperativa beneficiaria del tributo desarrolle su actividad económica en la ciudad de Mocoa, y (v) que realicen el registro o la renovación, entre el momento de entrada en vigencia del Decreto 658 de 2017 y el 31 de diciembre de 2018.

 

En adición a ello y siguiendo lo señalado anteriormente respecto del registro mercantil, se aclara que esta regla no implica una exoneración de las multas que puedan resultar aplicables por el incumplimiento de las obligaciones de registro y renovación.

 

  1. Regla relativa a la exclusión de la obligación de liquidar y pagar la contribución parafiscal para la promoción del turismo

 

  1. El artículo 2º del decreto sub examine prevé que desde el momento de entrada en vigencia del mismo y hasta el 31 de diciembre de 2018, los responsables de la obligación de liquidar y pagar la contribución parafiscal para la promoción del turismo y que se encuentren ubicados en el municipio de Mocoa quedarán excluidos de su cumplimiento.

 

  1. Dicha contribución, de naturaleza parafiscal, fue fijada originalmente en la Ley 300 de 1996 y posteriormente modificada por la Ley 1101 de 2006. Según lo establece el artículo 1º de esta última ley, su destino consiste en la promoción y competitividad del turismo. Según el artículo 3o, son varios los aportantes de dicha contribución caracterizados, en general, por desarrollar actividades directamente relacionadas con la actividad turística[14].

 

  1. El artículo 2º de la Ley 1101 de 2006 estableció que el tributo referido se liquidará trimestralmente por un valor correspondiente al 2.5 por mil de los ingresos operacionales, vinculados a la actividad sometida al gravamen, de los aportantes señalados la ley. Adicionalmente estableció, como excepción en el caso del transporte aéreo, que la liquidación de la contribución se hará con base en los pasajeros transportados en vuelos internacionales cuyo origen o destino final sea Colombia, correspondiendo el aporte por pasajero a la suma de US$1 dólar de los Estados Unidos o su equivalente en pesos colombianos.

 

  1. Los recursos recaudados por concepto de esta contribución conforman, junto con otros recursos, el Fondo de Promoción Turística, denominado por el artículo 21 de la Ley 1558 de 2012 como Fondo Nacional de Turismo (Fontur). Dicho Fondo se constituye como patrimonio autónomo con personería jurídica y tiene como función principal el recaudo, la administración y ejecución de sus recursos. Para su administración, según el artículo 9º de la Ley 1101 de 2006, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo podrá celebrar contratos con el sector privado del turismo que reúna condiciones de representatividad nacional de los sectores aportantes para la administración del Fondo de Promoción Turística.

 

  1. En suma, el artículo 2del Decreto 658 de 2017 consagra un beneficio tributario respecto de una contribución parafiscal dirigida a promover la actividad turística. Tal beneficio supone que los aportantes de dicha contribución, según el artículo 3º de la Ley 1101 de 2006, no tienen la obligación -durante el tiempo previsto en el parágrafo- de liquidar y pagar el valor fijado en el artículo 2º de esa misma ley.

 

  1. EXAMEN DE LAS CONDICIONES FORMALES DE VALIDEZ

 

  1. La Corte encuentra que las condiciones formales de validez del Decreto 658 de 2017 se encuentran satisfechas. A continuación se fundamenta esta conclusión.

 

  1. El decreto legislativo debe ser firmado por el Presidente y todos sus ministros

 

22.1. El Decreto 658 de 2017 fue suscrito  por el Presidente y los ministros, con excepción del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Dado que mediante el Decreto 637 de 2017 a dicho funcionario le fue conferida una comisión de servicios al exterior entre los días 19 y 23 de abril de 2017, sus funciones le fueron allí mismo delegadas a la Viceministra General del Ministerio de Hacienda mientras permanecía en el exterior. En esa medida, la firma de la funcionaria delegada, no afecta en modo alguno la validez del decreto, tal y como lo ha sostenido la Corte en pronunciamientos anteriores[15].

  1. El decreto legislativo debe expedirse en vigencia del estado de excepción declarado previamente

 

22.2. El Decreto 658 de 2017 fue expedido dentro del término de vigencia del estado de excepción declarado. En efecto, (i) el Decreto 601 del 6 de abril de 2017, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en el Municipio de Mocoa, dispuso que éste tendría vigencia durante el término de treinta (30) días calendario contados a partir de su entrada en vigencia y (ii) el decreto bajo examen fue expedido el día 21 de abril de 2017, de manera tal que se encuentra comprendido por el plazo allí fijado.

 

  1. El decreto debe encontrarse motivado

 

22.3. El Decreto 658 de 2017 contiene la exposición de las razones que justifican la adopción de las medidas tributarias. En particular, (i) invoca el Decreto 601 de 2017 por medio del cual se declaró el estado de excepción; (ii) alude a la competencia del Presidente de la República, por virtud de lo establecido en el artículo 215 de la Carta para adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis, entre ellas, las acciones tributarias que permitan superar las dificultades económicas en los sectores productivos afectados; (iii) indica la necesidad de promover la creación de empresas así como activar las existentes en el Municipio de Mocoa; (iv) advierte que para promover el surgimiento de empresas en la ciudad afectada es necesario adoptar instrumentos que puedan reducir los costos de instalación; (v) señala que la existencia de varios grupos indígenas cuya actividad económica se apoya en el uso de la chagra y las actividades artesanales, exige adoptar medidas de recuperación mediante el uso de figuras asociativas y del sector solidario; (vi) refiere que la ocurrencia de los hechos que dieron lugar a la declaración del estado de excepción puede propiciar una recuperación económica lenta afectando con ello la creación de empleo, por lo cual se hace necesario generar nuevas fuentes; (vii) menciona la relevancia de establecer una tarifa del cero por ciento (0%) para las actividades de registro y renovación del registro mercantil, materia que se encuentra establecida en la ley, en particular en el artículo 124 de la Ley 6 de 1992; (viii) destaca que con el objeto de promover el turismo e impulsar la creación y expansión de diferentes proyectos en esa dirección, es indispensable otorgar beneficios tributarios a los aportantes de la contribución parafiscal para la promoción del turismo ubicados en el municipio, de manera que justifica así una exclusión del pago de dicha contribución parafiscal, en los términos en que ella ha sido establecida en la Ley 1101 de 2006.

 

  1. EXAMEN MATERIAL

 

  1. Cumplidos los requisitos formales, procede evaluar la validez material del decreto. Para ello se adelantará un examen común de las diferentes condiciones aplicables –generales y especiales- según lo referido en la sección B) y, cuando sea del caso, emprenderá valoraciones particulares de las medidas incorporadas en el decreto enjuiciado.

 

  • Las condiciones generales de constitucionalidad

 

  1. Conforme al precedente de la Corte, las condiciones generales de constitucionalidad exigen que la medida supere los juicios de conexidad material, de prohibición de arbitrariedad, de intangibilidad y de no contradicción especifica. A continuación se presenta tal análisis.

 

  1. Juicio de conexidad material

 

  1. Las reglas establecidas en los artículos examinados respetan el estándar de conexidad interna, dado que en ellos se adoptan instrumentos que guardan una relación directa y específica con el propósito de impulsar el desarrollo de la actividad económica en Mocoa, así como de promover la generación de empleo, que constituyen algunos de los fines centrales de la declaración del estado de excepción. Prever una tarifa del cero por ciento (0%) para una tasa cuyo hecho gravable consiste en el cumplimiento de deberes frente al registro a cargo de comerciantes y asociaciones que (i) tienen capacidad de crear puestos de trabajo, (ii) desarrollan actividades con fines sociales, comunitarios y de cooperación, y (iii) pueden fortalecer la producción y circulación de bienes y servicios, es un instrumento de fomento inescindiblemente enlazado con las motivaciones del decreto cuyo fin, precisamente, consiste en promover la reactivación y fortalecimiento de las dinámicas empresariales, económicas, cooperativas y laborales del Municipio de Mocoa. Con independencia del objeto de la actividad u organización, o de si ella persigue o no ánimo de lucro, es claro que su fortalecimiento contribuye a la consecución de los objetivos que se invocan en el decreto que se revisa. Todas ellas concurren, de diferente manera, a reactivar la vida social, económica y laboral de la región.

 

Lo mismo cabe concluir, a juicio de la Corte, respecto de la disposición que para promover la actividad turística en el municipio de Mocoa, libera transitoriamente a los aportantes de una contribución parafiscal del deber de liquidarla y pagarla. Ello es así si se tiene en cuenta, en particular, que la motivación del decreto da cuenta de que en el municipio de Mocoa al menos 178 personas naturales y jurídicas prestan servicios de alojamiento y hospedaje.

 

  1. Las normas establecidas por el Gobierno Nacional también guardan correspondencia, superando así el juicio de conexidad externa, con las circunstancias que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. En particular, es pertinente destacar que la emergencia presentada -es un hecho notorio- tiene el efecto de impactar negativamente las actividades del municipio de Mocoa. Como se indica en las motivaciones del Decreto 601 de 2017 -declarado exequible en la sentencia C-386 de 2017 “es previsible que las actividades económicas de los comerciantes y empresarios de la región sufran seria afectación, alterando severamente, además del empleo, los ingresos de los habitantes, por lo que es necesario promover mecanismos que permitan impulsar las actividades productivas de aquellos y la generación de nuevas fuentes de empleo en dicha zona, como pueden ser, entre otras, las vinculadas al turismo”.

 

Advierte la Corte que las normas juzgadas están estrechamente vinculadas con las áreas en las cuales, según las motivaciones del Decreto 601 de 2017, debía actuar el Gobierno Nacional para conjurar la situación y evitar la extensión de sus efectos. Se trata de aquellas relacionadas con el presupuesto y los tributos, el mercado laboral y los proyectos sociales así como el registro mercantil, tal y como ello se menciona en los literales a), b) y c) del numeral 3º de los considerandos del citado decreto.

 

  1. Juicio de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad

 

  1. La Corte encuentra que las medidas superan los juicios de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad. Esta conclusión encuentra respaldo en el precedente que se desprende de la sentencia C-723 de 2015 en la que la Corte juzgó medidas tributarias que, en sus aspectos esenciales coinciden con las ahora valoradas[16]. En esa oportunidad dijo este Tribunal:

 

“(…) Frente la ausencia de arbitrariedad la Corte advierte que las medidas analizadas están concentradas exclusivamente en políticas de carácter económico, las cuales no tienen la virtualidad de afectar ni los principios del Estado de Derecho, ni menos impedir la garantía del núcleo esencial de los derechos fundamentales.  Nótese que ninguna de ella impone alguna clase de limitación a los derechos de los ciudadanos, ni interfiere con el modelo democrático o la vigencia de los principios fundamentales, más allá de la válida competencia del Gobierno para, en el marco de los estados de excepción, crear tributos y modificar los existentes (Art. 215 C.P.). De allí que este juicio sea debidamente cumplido.

 

Lo mismo sucede con el juicio de intangibilidad. El Decreto 1820/15 en nada interfiere con aquellos derechos y libertades previstas en la LEEE y en normas de derecho internacional de los derechos humanos, como excluidos de toda limitación en los estados de excepción.  Se reitera, en ese sentido, la índole exclusivamente tributaria y presupuestal de las normas analizadas, que para el caso no incide en la vigencia de los derechos intangibles”.

 

Con apoyo en ese planteamiento el inciso primero del artículo 1º así como el artículo 2º -disposiciones coincidentes en los sustancial con normas declaradas exequibles en la sentencia que se acaba de citar- deben seguir la misma suerte respecto de los juicios de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad. Ahora bien, las mismas consideraciones vertidas en esa oportunidad, pueden predicarse de la regla que prevé, en el parágrafo del artículo 1º, la tarifa del cero por ciento (0%) respecto del registro, así como de la renovación del mismo en el Registro Único Empresarial y Social en el caso de las cooperativas y las demás asociaciones a las que se refiere el parágrafo 1 del artículo 1º del Decreto 658 de 2017.

 

  1. Juicio de no contradicción específica

 

  1. Encuentra la Corte que las normas examinadas no se oponen a ninguna de las prohibiciones específicas establecidas en el artículo 215 de la Constitución. En primer lugar, (i) la vigencia de las medidas tributarias que tienen por objeto establecer nuevos tributos o modificar los existentes solo pueden regir hasta la vigencia fiscal siguiente, tal y como precisamente lo establecen los artículos 1º y 2º del Decreto 658 de 2017 al prescribir que los beneficios tributarios tendrán vigencia hasta el 31 de diciembre de 2018. Y, en segundo lugar, (ii) la medida no desmejora en forma alguna los derechos de los trabajadores; por el contrario, puede considerarse que los instrumentos aprobados tienen la aptitud de promover e incentivar la creación de empleo en el municipio de Mocoa dado que, como lo advierten las consideraciones del decreto bajo examen, “es previsible que las actividades económicas en la zona impactada sufran una lenta recuperación” con capacidad de afectar “la activación del empleo”. Así las cosas, los referidos instrumentos pretenden “generar nuevas fuentes de empleo para absorber la demanda laboral”.

 

  • Las condiciones especiales de constitucionalidad

 

  1. Las condiciones de validez material fijadas por la jurisprudencia constitucional, imponen también adelantar los juicios de finalidad, motivación suficiente, necesidad –fáctica y jurídica-, incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación. La Corte constata que varias de las consideraciones expuestas en otros lugares de esta providencia –según se precisará a continuación- demuestran la superación de algunos de los referidos juicios y en esa medida, cuando ese sea el caso, se limitará a hacer las referencias generales al respecto.

 

  1. Juicio de finalidad y motivación suficiente

 

  1. La Corte encuentra que, en este específico caso, el examen adelantado al realizar el juicio general de motivación (supra 22.3), conjuntamente interpretado con el juicio de conexidad material –interna y externa- (supra 25 y 26), hace posible concluir que el decreto bajo examen satisface plenamente las exigencias que se desprenden del juicio de finalidad y motivación suficiente. En efecto, el análisis precedente muestra que las normas del decreto (i) tienen como propósito -al reducir los costos de instalación, desarrollo y tributación de varias organizaciones que despliegan sus actividades en la ciudad de Mocoa- propiciar la activación de actividades productivas, cooperativas y de generación de empleo, así como impulsar la actuación de asociaciones con fines sociales y comunitarios. Dicho objetivo, está relacionado con la superación de la crisis generada por los desbordamientos y avalanchas presentadas en ese municipio y, en particular, por el impacto que ello tiene en las actividades empresariales y productivas. Cabe también destacar (ii) que el Decreto 658 de 2017 explicó, no de manera genérica, sino de forma específica, la relevancia de las reglas adoptadas así como los obstáculos legales para su adopción a través de los procedimientos ordinarios.

 

  1. Juicio de necesidad e incompatibilidad

 

  1. La Corte encuentra que al acoger las medidas tributarias contenidas en el Decreto 658 de 2017, el Presidente no incurrió en un error manifiesto de apreciación respecto de la utilidad del instrumento elegido para enfrentar la situación de emergencia declarada. Estimar que la situación causada por los desbordamientos en la ciudad de Mocoa podría afectar los procesos económicos y de creación de empleo y, con fundamento en ello, concluir que era pertinente adoptar medidas que liberaran transitoriamente de algunas cargas tributarias -tasas y contribuciones parafiscales- a los comerciantes y a diversas organizaciones sociales que desarrollen -o pretendan hacerlo- su actividad en la ciudad de Mocoa, obedece a una apreciación razonable que incluso la Corte, frente a situaciones de emergencia como la examinada en la sentencia C-723 de 2015, ha avalado. Si bien las causas del estado de emergencia de esa oportunidad y las de ahora son diferentes, la situación requería acoger instrumentos extraordinarios para activar o profundizar las actividades, productivas, cooperativas, asociativas o empresariales de la zona. La medida entonces supera el denominado juicio de necesidad fáctica.

 

  1. Constata este Tribunal que ni la fijación de la tarifa de cero por ciento (0%), ni la exclusión de la obligación de liquidación y pago de la contribución parafiscal, podía adoptarse por el Gobierno en ejercicio de sus facultades ordinarias, puesto que las disposiciones que regulan los aspectos centrales de las obligaciones tributarias a las que se refiere el Decreto 658 de 2017, habían sido aprobadas por el Congreso de la República. Por ello, el Gobierno Nacional no contaba con una alternativa diferente que expedir normas con fuerza de ley. La medida entonces cumple las exigencias del examen de necesidad jurídica.

 

32.1. En el primer caso, la regulación contenida en el artículo 124 de la Ley 6ª de 1992 no contempla posibilidad alguna de que el Gobierno apruebe una tarifa del cero por ciento (0%) dado que, como quedó expuesto, lo allí ordenado consiste en fijar una tarifa en función de los activos o del patrimonio del comerciante, o de los activos vinculados al establecimiento de comercio, según sea el caso. Por tal razón no podía el Gobierno, con apoyo en las facultades ordinarias que le reconoce la Constitución, establecer una tarifa como la señalada. Igual conclusión se predica respecto de la regla que comprende a las cooperativas y demás asociaciones que deban inscribirse o renovar su inscripción en el Registro Único Empresarial y Social, dado que la Ley 1607 de 2012 estableció que los ingresos que se reciben por la prestación de tales servicios, corresponden a las tasas que hubieren sido establecidas en las leyes.

 

En contra de esta conclusión y, en particular, en lo relativo a la regulación sobre la tarifa aplicable a la matrícula mercantil y a su renovación, podría afirmarse que el artículo 7º de la Ley 1429 de 2010 estableció que a las empresas pequeñas se les aplicaría una tarifa progresiva que, respecto del primer año de desarrollo de la actividad económica principal, sería del cero por ciento (0%) para la obtención de la matrícula. Sin embargo, además de que dicha medida era solo aplicable a las pequeñas empresas, el artículo mencionado perdió vigencia por virtud de lo establecido en el parágrafo primero del artículo 65 de esa misma ley conforme al cual “[l]os beneficios de progresividad de que tratan el artículo 5o y 7o de la presente ley tendrán vigencia hasta el 31 de diciembre del año dos mil catorce (2014)”.

 

32.2. En la segunda hipótesis, esto es, lo que se refiere a la contribución parafiscal para la promoción del turismo, también es claro, como ha sido explicado en esta providencia, que la obligación de los aportantes de liquidarla y pagarla se encuentra establecida en normas legales que no excluyen de su cumplimiento –o autoricen que el Gobierno Nacional lo haga- a quienes emprendan o adelantan tal tipo de actividades en el municipio de Mocoa entre el 21 de abril de 2017 y el 31 de diciembre de 2018.

 

32.3. Es relevante advertir, en adición a lo expuesto, que la sentencia C-723 de 2015 declaró que superaban el juicio de necesidad medidas equivalentes a las ahora previstas en el inciso primero del artículo 1º y en el artículo 2º del Decreto 658 de 2017. En esa dirección sostuvo que en “el caso de la exclusión de la tarifa por inscripción en el registro mercantil, se encuentra que la Ley 6 de 1992 fija el método y el sistema para la definición de dicha tarifa, que al ser una variable dependiente de los ingresos del establecimiento de comercio o la empresa, de manera general no permite que la tarifa se calcule en un equivalente al 0%”. Señaló también que “situación similar ocurre respecto de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, en la medida en que el artículo 2ª de la Ley 1101/06, que consagra dicho tributo, no prevé una exención a favor de las empresas y personas afectadas con la crisis en la zona de frontera y, además, dichos tratamientos tributarios favorables corresponden de ordinario al legislador” [17].

 

  1. Con apoyo en las conclusiones precedentes y a efectos de determinar la superación del juicio de incompatibilidad, la Corte encuentra que el Gobierno Nacional, en las consideraciones del Decreto 658 de 2017, formuló las razones por las cuales el régimen legal ordinario que fue objeto de modificación temporal, es incompatible con el estado de emergencia. En efecto, allí se explica que la variación temporal de las reglas referidas a la tasa en materia registral, así como a la contribución parafiscal para el turismo, resulta imprescindible a fin de enfrentar la situación de urgencia.

 

Así entonces, el Gobierno expresó que “como resultado de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, es previsible que las actividades económicas en la zona impactada sufran una lenta recuperación afectando la activación del empleo, por lo que es necesario generar nuevas fuentes de empleo para absorber la demanda laboral”. En esa dirección se requería acoger un programa de desarrollo empresarial que hiciera posible disminuir los costos de instalación a fin de posibilitar la creación de nuevas empresas, así como la activación de las existentes. Igualmente en lo que se refiere a la exclusión de la obligación de liquidar y pagar la contribución parafiscal para el turismo, sostuvo que ello se requería “con el fin de promover la actividad turística y de facilitar la creación y expansión de proyectos turísticos que favorezcan el desarrollo de esta industria en la zona concernida”. El Gobierno estimó, entonces, que era indispensable aprobar normas con fuerza de ley encaminadas a “aliviar los costos de las empresas de turismo que se encuentren registradas o se registren en el futuro en el municipio de Mocoa”, lo que incidiría, dijo en su motivación, “en la reactivación de la industria y en la generación de empleo asociado”.

 

  1. Juicio de proporcionalidad

 

  1. De acuerdo con el estándar establecido por este Tribunal, el examen de proporcionalidad impone determinar que las medidas adoptadas que restringen o afectan la realización de determinadas normas constitucionales, puedan encontrar una justificación suficiente en la importancia de enfrentar la situación excepcional o de conjurar sus efectos.

 

La Sala Plena concluye que las normas previstas en el decreto ahora juzgado superan un examen de proporcionalidad. En efecto, se trata de disposiciones que además de cumplir las exigencias de idoneidad y necesidad -como se desprende de las consideraciones precedentes- tienen como propósito fomentar mandatos constitucionales de alto valor relativos a la protección del trabajo (arts. 25 y 53), a la promoción del empleo (art. 334), a la salvaguarda de la empresa, la iniciativa privada y las formas solidarias de propiedad (arts. 58 y 333), así como a la realización del principio de equidad en materia tributaria (art. 363).

 

Es pertinente reiterar el precedente, que frente a medidas análogas adoptadas con ocasión de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica en varias zonas del país a raíz de la situación limítrofe con Venezuela -Decretos 1770 de 2015 y 1820 de 2015-, sostuvo:

 

“En lo que respecta al juicio de proporcionalidad debe tenerse en cuenta, en primer término, que la finalidad de las medidas de excepción analizadas, consistente en la dinamización de la economía en las zonas afectadas y la consecuente reducción del índice de desempleo, es por entero compatible con la Constitución.

 

El Texto Superior, en ese sentido, prevé un mandato expreso hacia el Estado de promoción del empleo y garantía a los trabajadores de su estabilidad en el mismo (Arts. 53 y 54 C.P.)  De otro lado, el artículo 334 C.P., al definir los fines de la intervención del Estado en la economía, consagra entre ellos el pleno empleo de los recursos humanos, el acceso equitativo al conjunto de los bienes y productos básicos y, lo que resulta especialmente relevante para el presente caso, la promoción de la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.  En el presente asunto, para la Corte es evidente que las medidas adoptadas están unívocamente dirigidas a la satisfacción de estas finalidades constitucionales, de modo que se cumple con el primer paso del juicio de proporcionalidad.

 

En cuanto al segundo paso del juicio, en diferentes fundamentos jurídicos de esta sentencia se ha hecho referencia a que la reducción de costos fiscales y de operación de las empresas, el otorgamiento de condiciones más flexibles para el pago de obligaciones morosas con el Estado y una mayor financiación desde el nivel de central de proyectos turísticos adelantados en la zona afectada por la crisis, son instrumentos que se muestran adecuados para cumplir con los fines antes señalados.

 

Finalmente, no se evidencia por parte de la Corte que las medidas resulten desproporcionadas o excesivamente gravosas frente a la eficacia de otros derechos fundamentales.  Estas medidas tienen un componente exclusivamente económico y fiscal, y en modo alguno suponen la desfinanciación de rubros que la Constitución privilegia, como sucede con el gasto público social o aquellos recursos públicos dirigidos a garantizar la eficacia de los derechos fundamentales (Arts. 344 y 366 C.P.).  Por ende, se cumple con el paso de proporcionalidad en sentido estricto, sin que sea necesario por parte de la Corte hacer un análisis exhaustivo acerca de la existencia de otros mecanismos menos gravosos”[18].

 

  1. Ahora bien, la Corte encuentra necesario detenerse en una última cuestión. El artículo 1º del Decreto 658 de 2017 dispuso que para los sujetos allí identificados y por el término señalado, se aplicará una tarifa del cero por ciento (0%) en relación con varias de las actividades de registro adelantadas por la Cámara de Comercio, en este caso la Cámara de Comercio de Putumayo[19]. El tributo cuya tarifa se modifica transitoriamente, tiene como fin la recuperación de los costos que genera la prestación del servicio, lo que incluye no sólo los gastos de funcionamiento del servicio, sino las previsiones de amortización y crecimiento de la inversión. En esa dirección, el artículo 182 de la Ley 1607 de 2012 dispone que se trata de una tasa de carácter contributivo por cuanto tiene por objeto financiar solidariamente, además del registro individual solicitado, todas las demás funciones de interés general atribuidas por la ley y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con fundamento en el numeral 12 del artículo 86 del Código de Comercio.

 

La medida juzgada, según se ha dicho, está comprendida por las facultades del Gobierno Nacional para adoptar las decisiones tributarias que se requieran a fin de conjurar el estado de emergencia o evitar la extensión de sus efectos. En todo caso, considerando el eventual impacto que podría tener su aplicación en la recuperación de los costos asociados al cumplimiento de la función pública asignada a las cámaras de comercio –en este caso en la ciudad de Mocoa- resulta relevante destacar que a las autoridades públicas les corresponderá adelantar, en el marco de sus competencias, las gestiones que puedan requerirse para evitar cualquier incidencia en el normal cumplimiento de la referida función.

 

  1. Es necesario advertir, como argumento adicional para demostrar que no existe oposición entre los beneficios tributarios aprobados y las disposiciones de la Carta, que este Tribunal ha reconocido explícitamente en el pasado “que la creación de exclusiones, exenciones o beneficios tributarios puede ser una herramienta útil para estimular el desarrollo de actividades económicas en sectores o regiones afectados por las crisis que dan lugar a la declaración de emergencia”[20]. En esa dirección “[a]sí como el legislador ordinario es el titular de la potestad para establecer tributos, lo que implica que tambiéngoza de atribuciones para contemplar exenciones, el extraordinario puede, en Estado de Emergencia Económica, dentro de los límites que consagra el artículo 215 de la Constitución, obrar en ambos sentidos”[21]. Igualmente ha concluido que siendo posible “que la carga impositiva que pesa sobre determinadas actividades conspire contra el propósito estatal de afrontar con efectividad las causas de la perturbación, o haga imposible el pronto restablecimiento de la normalidad” debe admitirse que el Gobierno en ejercicio de sus competencias excepcionales no puede “estar impedido para ofrecer soluciones inmediatas a esa situación y, por tanto, si el momento exige que se reconozcan exenciones, le es lícito plasmarlas sin que por ello se entienda que invade la órbita del Congreso”[22].

 

  1. Juicio de no discriminación

 

  1. Del contenido del decreto no es posible desprender ningún trato diferenciado que pueda calificarse como discriminatorio y que afecte la validez de la regulación extraordinaria respecto del RUES –que en la actualidad unifica el registro de entidades y organizaciones de diferente naturaleza- o las medidas especiales en relación con la contribución parafiscal para la promoción del turismo. Únicamente el parágrafo del artículo 1º prevé una diferenciación entre determinados tipos de cooperativas, estableciendo que la regla prevista -tarifa del cero por ciento (0%)- no es aplicable ni a las cooperativas de ahorro y crédito, ni a las cooperativas financieras.

 

Dicha distinción, fundada en el especial tipo de actividades que desarrollan tales organizaciones -según lo establecido en la Ley 454 de 1998[23]– no da lugar a cuestionamiento constitucional alguno si se considera que, incluso cuando la regulación tributaria es adoptada por el Presidente en el marco de un estado de emergencia económica, social y ecológica, se impone amparar un relativo margen de acción para establecer los sujetos destinatarios de un beneficio tributario, siempre y cuando no se aparte de las finalidades que dieron origen a la activación de las competencias excepcionales previstas en el artículo 215 de la Carta. En este caso, la decisión de no eliminar la obligación de pagar la tasa contributiva a las cooperativas que desarrollan actividades financieras, no se funda en una categoría sospechosa y, por el contrario, evidencia la finalidad de amparar especialmente a aquellas organizaciones cooperativas que pueden, prima facie, tener una menor capacidad contributiva por no ocuparse de actividades de intermediación financiera.

 

  1. Estima la Corte importante advertir que, a menos que sea un trato evidentemente injustificado, en la definición de los destinatarios de un beneficio tributario el Gobierno puede adoptar las medidas que a su juicio resulten más convenientes para enfrentar la situación de emergencia. En este caso el decreto bajo examen explicó en los párrafos 7º y 8º de los considerandos el propósito de la regulación en lo relativo a las cooperativas y, por ello, la exclusión juzgada no suscita duda alguna sobre la constitucionalidad de la distinción.

 

  1. Finalmente, el artículo 3º relativo a la vigencia del Decreto 658 de 2017 sigue la regla general de vigencia y cumple adecuadamente las condiciones de publicidad de cualquier norma jurídica.

 

  • DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

 

Declarar EXEQUIBLE el Decreto 658 de 2017 “Por el cual se dictan medidas dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica para incentivar la actividad económica y la creación de empleo en el Municipio de Mocoa, departamento de Putumayo”.

 

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Presidente

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Vicepresidente

 

 

 

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

 

 

 

IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO

Magistrado (E)

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

ROCÍO LOAIZA MILIAN

Secretaria General (E)

 

 

 

 

 

 

[1] Suscriben el documento los Ministros del Interior, de Relaciones Exteriores, de Minas y Energía, de Comercio, Industria y Turismo, de Educación Nacional, Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Vivienda Ciudad y Territorio, de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, de Transporte y de Cultura. El Ministro de Hacienda no lo suscribe y, en su lugar, lo firma la Viceministra General encargada de las funciones del despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público.

[2] Suscribe la intervención la ciudadana Claudia Isabel González Sánchez en su condición de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.

[3]La intervención presenta varios cuadros que muestran información sobre los registros mercantiles de comerciantes y establecimientos de comercio con corte al 30 de abril de 2017.

[4] Suscribe la intervención la ciudadana Gladys Oliva Ulloque Berdejo en su condición de apoderada especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

[5] Suscriben el documento Rodrigo González Quintero –Director del Departamento de Derecho Público, Camilo Guzmán Gómez – Director del Grupo de Investigación en Derecho Público CREAR- así como Andrés Sarmiento Lamus y Marcela Palacio Puerta (investigadores del Departamento de Derecho Público).

[6] Suscribe la intervención el ciudadano Jorge Villegas Betancur en su condición de representante legal suplente de la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia.

[7] En la sentencia C-723 de 2015 la Corte explicó: “8. Los estados de excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y anormales, las cuales no pueden ser asumidas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias.  Sin embargo, una característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria.  En cambio, el ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el Texto Superior.  Ello bajo el entendido que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestos por la Constitución. //Para el caso particular de los decretos de desarrollo, los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integrantes del bloque de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política que regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la Ley 137/94, Estatutaria de los Estados de Excepción (…) – LEEE; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales, denominadas como derechos intangibles. Estas disposiciones integran el bloque de constitucionalidad en sentido estricto, conforme lo regula el artículo 93 de la Constitución. (…)”.

[8] Esa providencia señaló también que una de las condiciones formales cuando se trata de “medidas relativas a tributos” consiste en respetar “las limitaciones de tiempo previstas para ese tipo de normas, teniendo en cuenta que las mismas “deberán dejar de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente” (…”. Para la Corte, esta exigencia corresponde a un requisito material de validez que, como lo demuestran sentencias posteriores –como la C-723 de 2015- es examinado en el juicio de no contradicción específica.

 

 

[9] Esta Corporación se ha ocupado en múltiples oportunidades de establecer el método de análisis tanto del decreto que declara el estado de emergencia económica, social y ecológica, como de aquellos que se dictan a su amparo. Sobre lo primero pueden consultarse entre muchas otras, las sentencias C-843 de 2010 – Decreto Legislativo 2693 del 27 de julio de 2010 “por el cual se declara el Estado de Emergencia Social”; C-156 de 2011 – Decreto No 4580 de 7 de diciembre de 2010, “Por el cual se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública”; C-216 de 2011 – Decreto Legislativo 020 del siete (7) de enero de 2011  “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública”, y C-670 de 2015 -Decreto No. 1770 del 7 de septiembre de 2015, “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en parte del territorio nacional”-. Sobre los decretos de desarrollo del Estado de emergencia pueden consultarse, entre muchas más, las recientes sentencias del año 2015, C-701, C-702 de 2015 y C-742.

[10] La Corte encontró que esta exigencia era exequible y así lo declaro en la sentencia C-277 de 2006.

[11] En esa misma dirección, la sentencia C-167 de 1995 al ocuparse de una demanda en contra del artículo 88 del Código de Comercio, conforme al cual a la Contraloría General de la República le corresponde ejercer el control y vigilancia del recaudo, manejo e inversión de los ingresos de las  cámaras de comercio, de acuerdo al presupuesto de las mismas, previamente aprobado por la Superintendencia de Industria y Comercio, indicó: “En efecto, para esta Corporación es racional entender que si el registro mercantil implica la prestación de un servicio público, su financiamiento debe asegurarse mediante un ingreso percibido por la Cámara de Comercio en forma de tasa, cuyo destino  no es el acrecimiento del patrimonio de la entidad, tal como lo entiende el libelista sino para asegurar la adecuada prestación de este servicio público, vale decir para la recuperación del costo total o parcial del servicio, que es consustancial a la naturaleza de este ingreso público.  Si bien es cierto que no es objeto de discusión por parte del libelista, conviene precisar y recordar la jurisprudencia de esta Corporación (Sentencia C-465 de 1993), en donde se estableció el concepto de tasa como ingreso tributario, para concluir que en este caso específico, este ingreso no se puede considerar como ingreso privado de las Cámaras de Comercio. // En conclusión, la tasa creada por la Ley 6a. de 1992, no es un recurso privado de las Cámaras de Comercio, sino que se constituye en un recurso público, toda vez que surge de la soberanía fiscal del Estado, no de la voluntad individual entre los particulares comerciantes, pues únicamente posee el propósito de financiar la función pública del registro mercantil; no es un título adquisitivo de dominio para la persona jurídica de derecho privado que la presta, ya que el ejercicio de las funciones públicas atribuidas a las personas jurídicas se hallan sujetas a las reglas propias de la función administrativa ejercida, pues, en virtud de la habilitación, ocupan el lugar de la autoridad  estatal con sus deberes y prerrogativas; en consecuencia, los recursos económicos provenientes del ejercicio de tales funciones, como el registro público mercantil se traducen en la generación y conformación de fondos públicos”(Subrayas no hacen parte del texto original).

 

 

[12] Como se verá más adelante, se encuentra hoy también regulada en el artículo 182 de la Ley 1607 de 2012.

[13] La naturaleza de tasas de estos cobros fue explícitamente reconocida en el Decreto 1298 de 2014.

[14] Se encuentran entre ellos los hoteles y centros vacacionales; algunas viviendas turísticas y otros tipos de hospedaje no permanente; las agencias de viajes y turismo, agencias mayoristas y las agencias operadoras; las oficinas de representaciones turísticas; las empresas dedicadas a la operación de actividades tales como canotaje, balsaje, espeleología, escalada, parapente, canopée, buceo, deportes náuticos en general; os operadores profesionales de congresos, ferias y convenciones; los arrendadores de vehículos para turismo nacional e internacional; los usuarios operadores, desarrolladores e industriales en zonas francas turísticas, las empresas comercializadoras de proyectos de tiempo compartido y multipropiedad; los bares y restaurantes turísticos, cuyas ventas anuales sean superiores a los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes; los centros terapéuticos o balnearios que utilizan con fines terapéuticos aguas, minero-medicinales, tratamientos termales u otros medios físicos naturales cuyas ventas anuales sean superiores a los 500 smlmv; las empresas captadoras de ahorro para viajes y de servicios turísticos prepagados; os parques temáticos; los concesionarios de aeropuertos y carreteras; las empresas de transporte de pasajeros: aéreas cuyas ventas anuales sean superiores a los 500 smmlv y terrestres, excepto el transporte urbano y el que opera dentro de áreas metropolitanas o ciudades dormitorio; las empresas de transporte terrestre automotor especializado, las empresas operadoras de chivas y otros vehículos automotores que presten servicio de transporte turístico; los concesionarios de servicios turísticos en parques nacionales que presten servicios diferentes a los señalados en este artículo; los centros de convenciones; las empresas de seguros de viaje y de asistencia médica en viaje; las sociedades portuarias orientadas al turismo o puertos turísticos por concepto de la operación de muelles turísticos; y los establecimientos del comercio ubicados en las terminales de transporte de pasajeros terrestre, aéreo y marítimo cuyas ventas anuales sean superiores a 100 smlmv.

[15] Así lo ha dicho este Tribunal, de forma explícita, en las sentencias C-448 de 1992 –declaró exequibles algunos apartes del Decreto Legislativo 700 de 1992-, C-219 de 1999 –declaró exequible el Decreto Legislativo 198 de 1999-, C-218 de 1999 -declaró exequible el Decreto Legislativo 197 de 1999-, C-146 de 2009 -declaró exequible el Decreto Legislativo 4490 de 2008-, C-300 de 2011 –declaró exequible el Decreto Legislativo 4828 de 2010-, C-751 de 2015 -declaró exequible el Decreto Legislativo 1978 de 2015-, C-742 de 2015 -declaró exequible el Decreto Legislativo 1977 de 2015-, C-724 de 2015 -declaró exequible el Decreto Legislativo 1821 de 2015-, C-723 de 2015 –declaró exequible el Decreto Legislativo 1820 de 2015-, C-703 de 2015 –declaró exequible el Decreto Legislativo 1819 de 2015-. En similar sentido y sin que se hubiera realizado un análisis explícito sobre este punto, esta Corporación en otras providencias ha declarado la constitucionalidad de los decretos legislativos que, pese a no contar con la firma de todos los Ministros, sí están suscritos por el viceministro correspondiente, quien había sido encargado de las funciones del titular. Sobre este último aspecto, es posible consultar las sentencias C-217 de 1999 –declaró exequible el Decreto Legislativo 196 de 1999-, C-226 de 2009 -declaró exequible el Decreto Legislativo 4450 de 2008-, C-299 de 2011 –declaró exequible el Decreto Legislativo 4821 de 2010-, C-296 de 2011 –que declaró exequible algunos apartes del Decreto Legislativo 4826 de 2010-, C-275 de 2011 –declaró exequible el Decreto Legislativo 4833 de 2010-, C-243 de 2011 -declaró exequible el Decreto Legislativo 4825 de 2010-, C-226 de 2011 -declaró exequible el Decreto Legislativo 4829 de 2010- y C-224 de 2011 –declaró exequible el Decreto Legislativo  4822 de 2010-.

[16] El artículo 1 del Decreto 1820 de 2015, adoptado en desarrollo del estado de emergencia declarado en el Decreto 1770 de 2015, establecía: “Derechos por registro y renovación de la matrícula mercantil. La tarifa para la obtención de la matrícula mercantil de los comerciantes, establecimientos de comercio, sucursales y agencias que inicien su actividad económica principal a partir de la fecha y hasta el 31 de diciembre de 2016 en los municipios de que trata el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 será cero por ciento (0%)”. A su vez, el artículo 3º dispuso: “Exclusión del pago de la contribución parafiscal para la promoción del turismo. Los prestadores de servicios turísticos inscritos en el Registro Nacional de Turismo al momento de la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica, ubicados en los municipios de que trata el artículo 1° del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015, estarán exentos de la liquidación y pago de la contribución parafiscal para la promoción al turismo establecida en el artículo 2° de la Ley 1101 de 2006. // Para la liquidación del tercer trimestre de 2015, solo se tendrán en cuenta los ingresos operacionales vinculados a la actividad sometida al gravamen de los meses de julio y agosto del presente año”.

 

[17] En la sentencia C-702 de 2015 esta Corporación juzgó la constitucionalidad de una disposición del Decreto 1772 de 2015 en la que se disponía que quedarían eximidos del pago de las tasas previstas en el artículo 3 de la Ley 961 de 2005 para la prórroga de permanencia en el territorio nacional, cédula de extranjería y demás servicios migratorios a los nacionales venezolanos cónyuges o compañeros permanentes de los nacionales colombianos deportados, expulsados o retornados a partir de la declaratoria del Estado de Excepción por parte de la República Bolivariana de Venezuela y que se encontraran incluidos en los registros elaborados por las autoridades competentes. La Corte encontró que la medida adoptada resultaba compatible con los requerimientos que limitan la actuación del ejecutivo en los estados de excepción. Entre otras consideraciones sostuvo que guardaba conexidad con las razones que habían motivado la declaración del estado de excepción y, adicionalmente, afirmó que se trataba de medidas necesarias dado que la exigencia del pago de la tasa referida tenía “un carácter legal que hace indispensable la expedición de un decreto con fuerza de ley para poder eximir de este trámite, dentro del marco de la declaratoria del Estado de Excepción, a los nacionales venezolanos que pretenden regularizar su situación migratoria en Colombia para solicitar la nacionalidad colombiana por adopción, en virtud de la medida de reunificación familiar señalada”.(Subrayas no hacen parte del texto).

 

[19] Según el artículo Artículo 2.2.2.45.41. del Decreto 1074 de 2015 “La jurisdicción de la Cámara de Comercio de Putumayo comprende los municipios de Puerto Asís, Mocoa, Orito, Puerto Caicedo, Puerto Guzmán, Puerto Leguízamo, San Miguel, Villagarzón, Valle del Guamuez, Colón, Sibundoy, San Francisco y Santiago, en el departamento del Putumayo”.

[20] Sentencia C-884 de 2010.

[21] Sentencia C-136 de 1999.

[22] Sentencia C-136 de 1999.

[23] El artículo 40 de dicha ley dispone que son cooperativas financieras los organismos cooperativos especializados cuya función principal consiste en adelantar actividad financiera, su naturaleza jurídica se rige por las disposiciones de la Ley 79 de 1988; las operaciones que las mismas realicen se regirán por lo previsto en la presente ley, en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás normas que les sean aplicables. A su vez, el artículo 41 prevé que son cooperativas de ahorro y crédito los organismos cooperativos especializados cuya función principal consiste en adelantar actividad financiera exclusivamente con sus asociados, su naturaleza jurídica se rige por las disposiciones de la Ley 79 de 1988 y se encuentran sometidas al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de la Economía Solidaria.

CORTE CONSTITUCIONAL Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Sentencia C 176/17

CORTE CONSTITUCIONAL DECLARA INEXEQUIBILIDAD DE INHABILIDAD RELACIONADA CON EL EJERCICIO DEL CARGO DE JUEZ DE PAZ.

 

CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

 

 

 

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil diecisiete (2017)

Sentencia C 176/17

Referencia: Expedientes D- 11582 y D-11586 (acumulados)

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 497 de 1999

Demandantes: Herney David Montero Pinto, Eidy Carolina Borda Borda y Wilmer Alberto Burgos Burgos.

Magistrado Sustanciador:

ALBERTO ROJAS RÍOS

 

 

 

 

 

  1. ANTECEDENTES

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, María Victoria Calle Correa, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Iván Escrucería Mayolo (e), Aquiles Arrieta Gómez (e), Alberto Rojas Ríos y José Antonio Cepeda Amaris (e), en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

  1. ANTECEDENTES

 

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Herney David Montero Pinto demanda la inconstitucionalidad de la expresión “Haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia”, del literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, por la supuesta vulneración de los artículos 5, 13, 29 y 40 Superiores (exp. D-11582).

 

De igual manera, los ciudadanos Eidy Carolina Borda Borda y Wilmer Alberto Burgos Burgos, demandaron la misma disposición, alegando la vulneración de los artículos 2, 5, 29, y 40 Superiores (Exp. D-11586).

 

 

  1. NORMA DEMANDADA

 

LEY 497 DE 1999

(febrero 10)

Diario Oficial No. 43.499, de 11 de febrero de 1999

Por la cual se crean los jueces de paz y se reglamenta su organización y funcionamiento.

 

TITULO IV.

INHABILIDADES, IMPEDIMENTOS E INCOMPATIBILIDADES

 

“ARTICULO 15. INHABILIDADES. No podrá postularse ni ser elegido como juez de paz o de reconsideración, la persona que se encuentre incursa en una cualquiera de las siguientes situaciones:

 

(…)

 

  1. e) Haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia;

 

  1. LAS DEMANDAS

 

2.1. Expediente D-11582

 

El ciudadano Montero Pinto planteó cuatro (4) cargos de inconstitucionalidad.

 

2.1.1. Primer cargo: vulneración del artículo 5 Superior

 

El demandante sostiene que la expresión acusada desconoce el principio constitucional de supremacía de los derechos fundamentales:

 

“En el artículo 5 de la Constitución Política de 1991 se establece que el Estado reconoce sin discriminación, la primacía de los derechos, lo cual indica que el reconocimiento y el respeto por los derechos se debe hacer sin ningún tipo de discriminación, cosa que no ocurre en la norma demandada, pues se está poniendo una limitación injustificada para acceder al cargo de juez de paz, impidiendo que quienes se encuentren con una resolución de acusación por delitos contra la administración pública o de justicia, puedan postularse a dicho cargo; con la vigencia del numeral demandado, se está creando una discriminación sobre el reconocimiento y aplicación de derechos, contradiciendo de esta manera al artículo 5”.

 

2.1.2. Segundo cargo: desconocimiento del principio de igualdad

 

El ciudadano Montero Pinto sostiene que la inhabilidad prescrita en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999:

 

“El articulo demandado vulnera el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la constitución política de 1991, pues se crea una discriminación en contra de personas que se encuentren acusadas formalmente por delitos relacionados con la administración pública y de justicia; se sabe que la discriminación solo es posible cuando esta se realiza a favor de personas que se encuentren en una situación de debilidad manifiesta o de vulnerabilidad, cosa que no pasa en este caso; además, se puede limitar el acceso de las personas a diferentes cargos estatales por diferentes razones que estén justificadas por la ley o la constitución en casos determinados; en el caso presente, el solo hecho de estar acusado por un delito contra la administración pública o de justicia, no indica en ningún caso que la persona realmente haya cometido el delito, la responsabilidad solo se ve reflejada con una sentencia condenatoria, debidamente ejecutoriada, proferida por un juez de la República”.

 

2.1.3. Tercer cargo: vulneración del derecho al debido proceso

 

El demandante sostiene que inhabilitar para ser juez de paz a quien no ha sido condenado penalmente, desconoce principio de la presunción de inocencia:

 

“Entre otros, en el artículo 29 de la constitución política de 1991 se establece el principio de Presunción de Inocencia, el cual consiste en una presunción creada por el ordenamiento jurídico, estableciendo que toda persona se reconoce como inocente hasta que no le sea demostrada su culpabilidad; esto indica que en materia penal, la carga probatoria se encuentra en manos del Estado, quien es el encargado de lograr a través de diferentes medios probatorios y a través de un debido proceso establecido por la ley, una sentencia condenatoria, en donde se reconozca la culpabilidad de una persona determinada y se establezca una sanción.

 

Es por eso que el literal (e) del artículo 15 de la ley 497 de 1999 resulta siendo violatorio del artículo 29 de la constitución, pues en este artículo se establece una inhabilidad para ser postulado como juez de paz, en la cual se impide acceder a dicho cargo a cualquier ciudadano que en su contra haya una resolución de acusación por delitos contra la administración pública y de justicia; inhabilidad que a simple vista vulnera la presunción de inocencia, pues toda persona debe ser considerada como inocente hasta que no exista una sentencia penal condenatoria, debidamente ejecutoriada, pues hasta antes de dicha sentencia condenatoria, la persona se presume inocente, más allá de lo antes expuesto se está discriminando de forma negativa a ciudadanos que no han cometido ningún delito para que sean inhabilitados para el ejercicio de esta función pública pues se reitera que la sola sospecha no basta para criminalizar a una persona.

 

Como lo establece la legislación procesal penal, la resolución de acusación es un procedimiento determinado que se encuentra en el Código de Procedimiento Penal Colombiano; y es un procedimiento que está inmerso en el proceso penal, donde se acusa formalmente ante un juez de conocimiento a una persona con el objetivo de que esta persona acepte los cargos o sea llevada a un juicio oral; por esa razón tenemos que la simple resolución de acusación no puede desvirtuar en lo absoluto la presunción de inocencia de una persona, pues la resolución es solo un pequeño procedimiento que no indica en ningún caso la culpabilidad de alguien. Cuando hay una resolución de acusación en contra de una persona determinada, esta solo puede indicar que existe un proceso penal, y que existe además una persona vinculada como acusada en dicho proceso, pero en ningún momento, dicha resolución de acusación puede indicar que el “acusado” sea responsable de la conducta penal que se le acusa.

 

Es razonable que el legislador cree una inhabilidad para evitar que personas que han atentado contra la administración pública, accedan a ejercer cargos jurisdiccionales, como es el caso del cargo de Juez de Paz, pero no por esto, la legislación puede vulnerar derechos fundamentales, tales como el de la presunción de inocencia; pues si se pretende proteger la administración pública, no se debe crear una inhabilidad sobre alguien que está vinculado a un proceso penal como imputado, acusado o indiciado, sino que dicha inhabilidad se debe establecer para quien haya sido declarado responsable penalmente de una conducta determinada y debidamente sancionado con una sentencia penal debidamente ejecutoriada.

 

El literal demandado, Inhabilita para la postulación y ejercicio del cargo de Juez de Paz a personas que no son responsables de una conducta penal, sino que apenas están vinculadas al proceso, y que no se sabe con certeza si va a existir una sentencia condenatoria; de tal manera que se está inhabilitando de manera injustificada a personas con una característica no motivada, se está inhabilitando a personas que hasta el momento son inocentes de una conducta penal.

 

2.1.4. Cuarto cargo: violación del derecho a acceder a cargos públicos

 

El demandante sostiene que la inhabilidad para desempeñar el cargo de juez de paz, consistente en haberse dictado en su contra resolución de acusación por cualquier delito que atente contra la administración pública o la justicia, vulnera el derecho a acceder a cargos públicos:

 

“En el artículo 40 de la constitución política de Colombia, se establece como un derecho fundamental, el de participar en la conformación de los diferentes cargos del Estado y el de elegir y ser elegido, por esa razón el literal demandado resulta violatorio de este artículo, pues crea un requisito injustificado para la postulación al cargo de juez de paz; como se ha dicho, la ley prevé mecanismos para proteger el funcionamiento de la administración de justicia, pero estos mecanismos no deben desconocer ni pasar por encima de los derechos fundamentales de las personas. La simple vinculación formal de una persona a un proceso penal no es una justificación que permita limitarle a estas personas sus derechos políticos y de acceso a cargos de elección popular, pues hay que tener en cuenta nuevamente que esta persona se presume inocente hasta la sentencia condenatoria.

 

De esta manera, solicito nuevamente a la Honorable Corte Constitucional que emita una sentencia declarando inexequible el literal (e) del artículo 15 de la ley 497 de 1999, pues como ya expreso, es un artículo que vulnera varios preceptos constitucionales relacionados con los derechos fundamentales”.

 

2.2. Expediente D-11586

 

Los ciudadanos Eidy Carolina Borda Borda y Wilmer Alberto Burgos Burgos, demandaron la inconstitucionalidad del literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, alegando la vulneración de los artículos 2, 5, 29, y 40 Superiores.

 

2.2.1. Primer cargo: vulneración del artículo 2º Superior

 

Los demandantes sostienen que la inhabilidad prevista en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, vulnera los fines constitucionales del Estado:

 

“El articulo segunde de la Constitución Política establece que las autoridades están establecidas para la protección de los derechos y las garantías de las personas; además establece como un fin, el garantizar el cumplimiento de los principios y derechos fundamentales de todas las personas, razón por la cual, el articulo demandado resulta siendo violatorio de la constitución de 1991, debido a que en este artículo se crea la inhabilidad que desconoce el principio de presunción de
inocencia, la cual solo puede ser desvirtuada a través de una sentencia penal condenatoria debidamente ejecutoriada”.

 

2.2.2. Segundo cargo: violación del artículo 5º Superior

 

Los ciudadanos afirman que la expresión legal acusada desconoce el principio de supremacía de los derechos fundamentales, previsto en el artículo 5º Superior:

 

“En el artículo 5 de la Constitución Política de 1991, se establece que el estado desconoce sin discriminación, la primacía de los derechos, lo cual indica que el reconocimiento y respeto de derechos se debe hacer sin ningún tipo de discriminación, cosa que no ocurre en la norma demandada, pues se está poniendo en limitación injustificada para acceder al cargo de juez de paz, impidiendo que quienes se encuentran con una resolución de acusación por delitos contra la administración pública o de justicia, puedan postularse a dicho cargo; con la vigencia del numeral demandado, se está creando una discriminación sobre el reconocimiento y aplicación de derechos, contradiciendo de esta manera el artículo 5.”

 

2.2.3. Tercer cargo: desconocimiento de la presunción de inocencia

 

Los demandantes sostienen que la norma acusada vulnera el principio de presunción de inocencia, dado que la persona no ha sido condenada:

 

“Entre otros, en el artículo 29 de la constitución política de 1991 se establece el principio de Presunción de inocencia, el cual consiste en una presunción creada por el ordenamiento jurídico, estableciendo que toda persona se reconoce como inocente a que no sea demostrada su culpabilidad; esto indica que en materia penal, la carga probatoria se encuentra en manos del estado, quien es el encargado de lograr a través de diferentes medios probatorios y a través de un debido proceso establecido por la Ley, una sentencia condenatoria, en donde se reconozca la culpabilidad de una persona determinada, y se establezca una sanción.

 

Es por eso que el literal (e) del artículo 15 de la ley 497 de 1999, resulta siendo violatorio del artículo 29 de la constitución, pues en este artículo se establece una inhabilidad para ser postulado como juez de paz, en la cual se impide acceder a dicho cargo a cualquier ciudadano que en su contra haya una resolución de acusación por los delitos contra la administración pública y de justicia; inhabilidad que a simple vista vulnera la presunción de inocencia pues toda persona debe ser considerada como inocente hasta que no exista una sentencia penal condenatoria, debidamente ejecutoriada, pues hasta antes de dicha sentencia condenatoria, la persona se presume inocente.

 

Como lo establece la legislación procesal penal, la resolución de acusación es un procedimiento determinado que se encuentra en el código de procedimiento penal colombiano; es un procedimiento que está inmerso en el proceso penal donde se acusa formalmente ante el juez de conocimiento a una persona con el objetivo de que esta acepte los cargos o sea llevada a un juicio oral; por esa razón tenemos que la simple resolución de acusación no se puede desvirtuar en lo absoluto la presunción de inocencia de una persona, pues la resolución es solo un pequeño procedimiento, que no indica en ningún caso la culpabilidad de alguien. Cuando hay una resolución de acusación en contra de una persona determinada, esta solo puede indicar que existe un proceso penal, y que existe además una persona vinculada, como acusada en dicho proceso, pero en ningún momento dicha resolución de acusación puede indicar que el “acusado” sea responsable de la conducta penal que se le acusa.

 

Es razonable que el legislador cree una inhabilidad para evitar que personas que han atentado contra la administración pública, accedan a ejercer cargos jurisdiccionales, como es el caso del cargo de juez de paz, pero no por esto, la legislación puede vulnerar derechos fundamentales, tales como el de la presunción de inocencia, pues si se pretende proteger la administración pública, no se debe crear una inhabilidad sobre alguien que está vinculado a un proceso penal como imputado, acusado o indiciado, sino que dicha inhabilidad se debe establecer para quien haya sido declarado responsable penalmente de una conducta determinada y debidamente sancionada con una sentencia penal debidamente ejecutoriada.

 

2.2.4. Cuarto cargo: vulneración del artículo 40 Superior

 

Los demandantes sostienen que la inhabilidad para desempeñar el cargo de juez de paz, consistente en haberse dictado en su contra resolución de acusación por cualquier delito que atente contra la administración pública o la justicia, vulnera el derecho a acceder a cargos públicos:

 

“En el artículo 40 de la constitución política de Colombia, se establece como un derecho fundamental, el de participar en la conformación de los diferentes cargos del Estado y el de elegir y ser elegido, por esa razón el literal demandado resulta violatorio de este artículo, pues crea un requisito injustificado para la postulación al cargo de juez de paz; como se ha dicho, la ley prevé mecanismos para proteger el funcionamiento de la administración de justicia, pero estos mecanismos no deben desconocer ni pasar por encima de los derechos fundamentales de las personas. La simple vinculación formal de una persona a un proceso penal no es una justificación que permita limitarle a estas personas sus derechos políticos y de acceso a cargos de elección popular, pues hay que tener en cuenta nuevamente que esta persona se presume inocente hasta la sentencia condenatoria.

 

El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del 9 de agosto de 2016, admitió parcialmente las demandas de inconstitucionalidad contra el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, por la supuesta vulneración de los artículos 29 y 40 Superiores.  Debido a que los ciudadanos no corrigieron sus respectivas demandas, las mismas fueron rechazadas mediante Auto del 30 de agosto de 2016.

 

  1. INTERVENCIONES

 

3.1.         Universidad del Rosario

 

La ciudadana Diana Carolina Valencia Tello, obrando en su calidad de Profesora de Derecho Administrativo de la Universidad del Rosario, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare la exequibilidad de la disposición legal acusada.

 

A su juicio, la inhabilidad establecida en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999 es proporcional y razonable, ya que el legislador determinó que para ser juez de paz, el ciudadano no deber tener ninguna resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública, “teniendo en cuenta la importante función pública que realizan estos ciudadanos”.

 

Además, se trata de una inhabilidad de carácter provisional y terminará tan pronto el juez competente profiera sentencia definitiva.

 

3.2.         Ministerio de Justicia y del Derecho

 

Diana Alexandra Remolina Botía, actuando en nombre y representación del Ministerio de Justicia y del Derecho interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare la inexequibilidad de la disposición legal acusada, y en su defecto, la exequibilidad condicionada.

 

Indica que una de las características de la justicia de paz es que los jueces son elegidos por votación popular de los ciudadanos de las comunidades ubicadas en la respectiva circunscripción electoral.

 

Se trata de particulares encargados de administrar justicia en equidad, existiendo un régimen de incompatibilidades e inhabilidades, destinado a evitar situaciones que puedan afectar negativamente su objetividad e imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.

 

Señala que el legislador, en materia de inhabilidades, goza de un amplio margen de configuración normativa, el cual se encuentra limitando por el ejercicio de los derechos fundamentales y las garantías procesales.

 

Precisa que, bajo el sistema penal acusatorio, el escrito de acusación no equivale a una sentencia condenatoria, y por ende, no podría constituirse en una causal de inhabilidad, pues ello conllevaría una vulneración del principio de la presunción de inocencia.

 

3.3.         Universidad Libre, Seccional Bogotá

 

El ciudadano Jorge Kenneth Burbano Villamarín, actuando como Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, Seccional Bogotá, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare la exequibilidad de la disposición legal acusada.

 

Explica que las inhabilidades fueron creadas por el legislador para garantizar la prevalencia del interés general, la idoneidad y la moralidad pública, en relación con aquellos que ejerzan funciones públicas.

 

Argumenta que, conforme a la jurisprudencia constitucional, es posible afirmar que la inhabilidad prevista en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 2000, fue creada por el legislador con el propósito de hacer prevalecer el interés general, debido a que la función de los jueces de paz consiste en impartir justicia, razón suficiente para tener en cuenta sus antecedentes penales, incluso la existencia de una resolución de acusación, sin que aquello configure violación alguna de la presunción de inocencia.

 

3.4.         Defensoría del Pueblo

 

La ciudadana Andrea Liliana Romero López, actuando en calidad de Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare la inexequibilidad de la disposición legal acusada.

 

Explica que la Corte Constitucional ha reafirmado el amplio margen de configuración que ostenta el legislador al momento de crear un régimen de inhabilidades e incompatibilidades, el cual debe fundarse en la defensa del interés general y en otros bienes jurídicos amparados constitucionalmente.

 

En relación con la resolución acusatorio, señala que bajo la Ley 906 de 2004, se trata de un escrito de acusación, el cual debe contener la calificación jurídica de la conducta, siendo de carácter provisional, puesto que la materialización de la misma dependerá de la sentencia definitiva.

 

La Defensoría del Pueblo considera que la norma acusada vulnera la presunción de inocencia, amén de diversos tratados internacionales sobre derechos humanos, así como el derecho fundamental de acceder y permanecer en cargos públicos.

 

3.5.         Universidad Santo Tomás

 

El ciudadano Carlos Rodríguez Mejía, actuando en calidad docente de la Universidad Santo Tomás, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare la inexequibilidad de la disposición legal acusada.

 

Luego de citar numerosos instrumentos internacionales sobre derechos humanos, concluye que la disposición acusada vulnera la garantía procesal de la presunción de inocencia, al igual que el derecho fundamental de acceso a cargos públicos, en la medida en que la persona no ha sido condenada penalmente.

 

3.6.         Universidad de Cartagena (extemporánea)

 

El ciudadano Yezid Carrillo de la Rosa, actuando en calidad de integrante del Grupo de Acciones Constitucionales de la Unversidad de Cartagena, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare la inexequibilidad de la disposición legal acusada.

 

  1. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

 

La Procuradora General de la Nación, mediante concepto número 6187 del 14 de octubre de 2016, solicita a la Corte declarar exequible el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999.

 

Luego de comparar las Leyes 600 de 2000 y 906 de 2004, señala que la resolución de acusación y la formulación de la acusación son institutos procesales diferentes, no equivalentes, y por ello la norma acusada sólo puede ser aplicada para el sistema penal inquisitivo, al igual que para los juicios los aforados.

 

Indica que cuando se trata de la aplicación de una norma con carácter no sancionatorio, cuyo objetivo es proteger un alto interés social, es constitucionalmente aceptable que existan previsiones legales que impidan el ejercicio de determinadas funciones públicas por parte de personas que no revisten la credibilidad y confianza necesarias como sucede en el caso concreto. Lo anterior, teniendo en cuenta que se trata de unos jueces de paz, cuyas decisiones son adoptadas en equidad, y por ende, deben ser figuras respetadas por la comunidad.

 

Sostiene que la norma acusada tampoco vulnera el derecho a la igualdad ni el derecho a acceder a cargos públicos, en cuanto se trata de una medida de carácter provisional. Cita al respecto la Sentencia C-398 de 2011, en la cual la Corte declaró exequible una incompatibilidad para ejercer la profesión de abogado a las personas afectadas por una medida de aseguramiento.

 

  1. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

 

  1. Competencia de la Corte

 

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer el asunto de la referencia, pues se trata de una demanda interpuesta contra disposiciones que hace parte de una ley de la República.

 

  1. Cuestión previa: examen de la aptitud de la demanda.

 

La totalidad de los intervinientes, al igual que la Vista Fiscal coinciden en afirmar que los demandantes configuraron un cargo de inconstitucionalidad contra el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, por la supuesta vulneración de los artículos 29 y 40 Superiores.

 

Entra la Corte a verificar el cumplimiento de los requisitos mínimos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad.

 

2.1. Requisitos mínimos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad.

 

El ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma legal determinada debe señalar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos son los tres elementos desarrollados en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, que hacen posible una decisión de fondo por parte de este Tribunal Constitucional.

 

Para que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que los argumentos planteados en la misma permitan efectuar a la Corte Constitucional una verdadera confrontación entre la norma acusada y la disposición constitucional supuestamente vulnerada.

 

El artículo 2° del Decreto mencionado en precedencia, consigna los requisitos que debe contener toda demanda de inconstitucionalidad, uno de los cuales es el contemplado en el numeral tercero de la citada disposición, a saber: el señalamiento de las razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se estiman violadas.

 

La Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de advertir que si bien es cierto la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la informalidad[1], deben existir requisitos y contenidos mínimos en la demanda que permitan a la Corte Constitucional la realización satisfactoria del examen de constitucionalidad, es decir, el libelo acusatorio debe ser susceptible de generar una verdadera controversia constitucional.

 

Por ello, esta Corporación ha interpretado el alcance de las condiciones materiales que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad y ha sistematizado, sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, que los cargos formulados por la demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[2]. Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no solo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia).

 

2.2. Argumentos de las demandas y precisión del cargo de inconstitucionalidad.

 

Los ciudadanos Herney David Montero Pinto, Eidy Carolina Borda Borda y Wilmer Alberto Burgos Burgos, demandan la inconstitucionalidad del literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, contentivo de una inhabilidad para postularse o ser elegido juez de paz, consistente en “Haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia”.

 

Inicialmente los demandantes plantearon cinco (5) cargos de inconstitucionalidad: Violación de los deberes y fines estatales (art. 2); desconocimiento del deber de protección y primacía de los derechos inalienables de las personas (art.5); vulneración del derecho a la igualdad (art. 13); violación de la presunción de inocencia (art. 29); y vulneración del derecho de acceso a cargos públicos (art. 40).

 

A través de Auto del 9 de agosto de 2016, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda sólo por dos cargos, a saber: violación de la presunción de inocencia (art. 29); y vulneración del derecho de acceso a cargos públicos (art. 40), al considerar que observaron los requisitos legales y jurisprudenciales para emitir una decisión de mérito. Además, inadmitió las censuras contra el enunciado legal cuestionado que se sustentaron en el desconocimiento de los deberes y fines estatales (art. 2),  la primacía de los derechos inalienables de las personas (art.5) y del derecho a la igualdad (art. 13). No obstante, los ciudadanos no corrigieron los ataques desechados, razón por la cual, mediante Auto del 16 de agosto de 2016, se procedió a rechazar la demanda por los tres (3) referidos cargos de inconstitucionalidad mencionados.

 

Así las cosas, los demandantes argumentan que la inhabilidad a la que se encuentran sometidos los jueces de paz, en el sentido de haberse dictado en su contra una resolución de acusación, vulnera la garantía procesal de la presunción de inocencia, así como el derecho fundamental de acceso a cargos públicos, en la medida en que la persona que aspira a ser elegida como juez de paz o de reconsideración queda imposibilitada para ocupar dicho cargo sin justificación alguna y sin haber sido declarada culpable de la comisión de un delito contra la administración pública o de justicia.

 

Con base en los argumentos expuestos por los demandantes, las intervenciones de las diversas entidades estatales y universidades, así como la Vista Fiscal, la Corte considera que el cargo de inconstitucionalidad planteado es el siguiente:

 

El legislador, al establecer como inhabilidad para postularse o ser elegido como juez de paz o de reconsideración, que contra la persona haya sido dictada en su contra una resolución de acusación por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia, vulneró el principio de la presunción de inocencia y el derecho fundamental de acceso a cargos públicos, toda vez que la persona no ha sido aún declarada responsable por la comisión de un delito.

 

El cargo de inconstitucionalidad satisface los requisitos de certeza, especificidad, suficiencia, pertinencia y claridad, razón por la cual procede adelantar un fallo de fondo.

 

El primero, porque la censura recae sobre una proposición jurídica existente, norma que se deriva de la disposición analizada y que corresponde con la inhabilidad para ocupar el empleo de jueces de paz que tienen las personas contra las que se ha dictado una resolución acusatoria por cualquier delito que afecte a la administración pública o de justicia.

 

El segundo, toda vez que se proponen cargos concretos y específicos que permiten evaluar una presunta contradicción entre el enunciado legal demandado y las normas constitucionales denunciadas como vulneradas. De un lado, los ciudadanos explicaron que el artículo cuestionado prohíbe que una persona que tiene una resolución de acusación en su contra sea elegida y posesionada como juez de paz. De otro lado, indicaron que esa norma desconoce los artículos 29 y 40 Superior, al causar efectos sancionatorios a una persona, sin fundamento alguno y sin que se hubiese desvirtuado la presunción de inocencia. Así, consideran que el artículo 15 de la Ley 497 de 1999 cercena derechos de las personas con fundamento en un estadio incipiente o inicial del proceso penal, regido por la ley 600 de 2000.

 

El tercero, dado que los actores formularon argumentos que generan duda sobre la validez constitucional de la proposición jurídica demandada, por lo que es necesario que la Corte revise su conformidad en relación con la Constitución. De ahí que existe una incertidumbre frente a la razonabilidad y proporcionalidad de la medida de impedir que las personas contra quienes se ha dictado una resolución de acusación por los delitos contra la administración de justicia o pública puedan desempeñar el cargo de jueces de paz.

 

El cuarto, como quiera que los ciudadanos fundamentaron su ataque en argumentos de índole constitucional, por ejemplo precisaron que el enunciado legal cuestionado quebranta los principios del debido proceso y de acceso a los cargos públicos.

 

El quinto, en razón de que los señores Herney David Montero, Eidy California Borda Borda y Wilmer Alberto Burgos Burgos formularon cargos comprensibles sobre el concepto de la violación alegada, al evidenciar un hilo conductor en su razonamiento y facilidad del entendimiento de las premisas que sustentan la demanda.

 

  1. Alcance de la norma y vigencia de la misma

 

3.1. La norma legal acusada reza:

 

“ARTICULO 15. INHABILIDADES. No podrá postularse ni ser elegido como juez de paz o de reconsideración, la persona que se encuentre incursa en una cualquiera de las siguientes situaciones:

 

(…)

 

  1. e) Haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia”

 

De conformidad con una interpretación sistemática, la norma acusada se ubica en el artículo 15 de la Ley 497 de 1999, por medio de la cual fueron creados los jueces de paz en Colombia, y hace parte de un conjunto de inhabilidades para ser postulado o elegido como juez de paz o de reconsideración, entre las que se encuentran: (i) Haber sido condenado a una pena privativa de la libertad, excepto cuando se trate de delitos políticos o culposos, dentro de los cinco (5) años anteriores a la fecha de nombramiento o de elección; (ii) Hallarse bajo interdicción judicial; (iii) Padecer afección física o mental o trastorno grave de conducta, que impidan o comprometan la capacidad necesaria para el debido desempeño del cargo; (iv) Hallarse bajo medida de aseguramiento que implique privación de libertad sin derecho a libertad provisional; (v) Hallarse suspendido o excluido del ejercicio de cualquier profesión;  (vi) Haber perdido con anterioridad la investidura de juez de paz o de conciliador en equidad; y (vii) Realizar actividades de proselitismo político o armado.

 

Desde un punto de vista material, por tratarse de una inhabilidad, la norma demandada configura una medida de intervención del legislador en el derecho fundamental de acceso al ejercicio de administrar justicia dentro de una determinada comunidad, por cuanto una persona que aún no ha sido condenada queda excluida de la posibilidad de ser postulado a una elección como juez de paz.

 

En relación con la naturaleza jurídica de las inhabilidades, la Corte ha señalado que se trata de:

 

“aquellas circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida, o designada para un cargo público (…) y tienen como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos.”[3]

 

De igual manera, la Corte ha diferenciado entre las inhabilidades-sanción y las inhabilidades-requisito:

 

“El primer grupo tiene origen sancionatorio, es decir, cometida la conducta que la ley considera reprochable, el Estado impone la sanción correspondiente y adiciona una inhabilidad que impide al sancionado ejercer determinada actividad”[4] (…) “Las inhabilidades relacionadas directamente con la potestad sancionadora del Estado, la cual se desenvuelve en los ámbitos penal, disciplinario, contravencional, correccional y de punición por indignidad política. Según lo ha señalado esta Corporación, a través de la potestad sancionadora el Estado cumple diferentes finalidades de interés general.

 

(…)

 

  1. El segundo grupo contiene las inhabilidades relacionadas con la protección de principios, derechos y valores constitucionales, sin establecer vínculos con la comisión de faltas ni con la imposición de sanciones. Su finalidad es la protección de preceptos como la lealtad empresarial, la moralidad, la imparcialidad, la eficacia, la transparencia, el interés general o el sigilo profesional, entre otros fundamentos. En este sentido, las prohibiciones e inhabilidades corresponden a modalidades diferentes de protección del interés general y no se identifican ni asimilan a las sanciones que se imponen por la comisión de delitos o de faltas administrativas.

 

Desde este punto de vista la inhabilidad no constituye una pena ni una sanción; de lo contrario, carecerían de legitimidad límites consagrados en la propia Constitución Política. Por ejemplo, cuando el artículo 126 de la Carta Política señala que los servidores públicos no podrán nombrar empleados a personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consaguinidad, segundo de afinidad, primero civil o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente, no consagra falta ni impone sanción alguna; por lo tanto no vulnera los derechos de defensa, debido proceso, igualdad y trabajo ni el principio de proporcionalidad de la pena que le asiste a los parientes de las autoridades administrativas[5]

 

En tal sentido, la inhabilidad prevista en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, sería de aquellas restricciones establecidas para proteger determinados bienes jurídicamente amparados, y no como una manifestación del poder sancionatorio estatal, por cuanto su adopción no depende de la imposición de una pena.

 

Cabe asimismo señalar que la inhabilidad establecida por el Congreso de la República en la Ley 497 de 1999 para el caso de la elección de los jueces de paz o de reconsideración, no se encuentra prevista para el ejercicio de cargos en la Rama Judicial, en los términos de la Ley Estatutaria 270 de 1996.[6]

 

La norma acusada ofrece además una dificultad interpretativa, puesta de presente por la Vista Fiscal, consistente en que se alude a una “resolución acusatoria”, figura propia de la Ley 600 de 2000, pero inexistente en el actual sistema penal acusatorio (Ley 906 de 2004).

 

Algunos intervinientes sostienen que la resolución de acusación (Ley 600 de 2000) es equiparable a la formulación de la acusación (Ley 906 de 2004); la Vista Fiscal, por el contrario, argumenta la existencia de importantes diferencias, lo cual conllevaría, en la práctica, a que la inhabilidad prevista en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, sólo se aplicaría a los procesos regulados por el anterior sistema procesal penal. La Corte comparte tal interpretación, por las siguientes razones:

 

Dado que las inhabilidades e incompatibilidades son de carácter restrictivo y excepcional, las normas que las contemplan no pueden ser interpretadas de forma analógica o extensiva[7]. De allí no se pueden extender los efectos de una inhabilidad, diseñada bajo la vigencia de determinado sistema procesal penal, a uno diferente y posterior.

 

Aunado a lo anterior, la resolución de acusación y la formulación de la acusación presentan diferencias importantes:

 

  • La resolución de acusación es un acto jurisdiccional. La formulación de acusación es un acto de parte y carece de la naturaleza jurisdiccional, tal como se advirtió en la Sentencia C-232 de 2016.

 

  • Contra la resolución de acusación proceden los recursos de ley (reposición y apelación); contra la formulación no, por ser acto de parte. Además, este segundo acto procesal puede ser objeto de controversia durante el juicio y solo tendrá efecto de cosa juzgada con la decisión por parte del juez de conocimiento[8].

 

  • La resolución de acusación es un acto único.  La formulación de acusación es un acto complejo, compuesto por el escrito de acusación y la audiencia de formulación de acusación.

 

  • Una vez proferida la resolución de acusación el fiscal no la puede retirar; el escrito de acusación puede ser retirado, ampliado y/o adicionado.

 

  • La resolución de acusación no impide que el fiscal solicite posteriormente la práctica de nuevas pruebas, Una vez formulada la acusación, el fiscal no podrá solicitar pruebas diferentes a las contenidas en él, salvo las excepciones legales.

 

Sobre la naturaleza jurídica de la formulación de la acusación, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia[9], ha considerado lo siguiente:

 

“De manera, que la acusación constituye la pieza procesal que sirve de marco de delimitación al juicio, al tiempo que se erige en garantía del derecho a la defensa, como quiera que en ella se establecen los sujetos, hechos jurídicamente relevantes, sus circunstancias y delitos que estructuran la teoría del caso que la fiscalía se compromete a demostrar en el juicio, y con base en este conocimiento la defensa planeará y trazará su línea defensiva, razón por la cual debe garantizársele que no se le sorprenderá  con una sentencia que no guarde correspondencia con la acusación.

 

Consecuentemente, la acusación no puede ser realizada en cualquier momento ni de cualquier forma. El escrito acusatorio se introducirá cuando el fiscal considere, con base en la evidencia física y los elementos materiales probatorios recaudados, que puede afirmar con probabilidad de verdad[10], que la conducta delictiva existió y que el imputado es su autor o partícipe, respetando los términos legalmente estipulados para ello[11].

 

Este documento, que constituye un requisito previo a la formulación definitiva, comporta el carácter instrumental[12] del derecho a ser informado de la acusación y consolida el derecho del acusado a conocerla previamente, contribuyendo a evitar acusaciones sorpresivas, al tiempo que permite proyectar el ejercicio del derecho a la defensa, pues teniendo en cuenta la vinculación de la sentencia a ella, la defensa trazará su estrategia jurídica, fáctica, probatoria y argumentativa, tendiente a derruir la teoría del caso de la Fiscalía, materializando la garantía de equilibrio entre las partes en el proceso penal.”

 

En sentido análogo, la Corte Constitucional en Sentencia C-390 de 2014, se pronunció en los siguientes términos:

 

“La Corte Constitucional[13], por su parte, siguiendo la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[14], ha establecido que la formulación de la acusación es un acto complejo, que se conforma por dos oportunidades procesales: (i) por una parte, el escrito que presente la fiscalía ante el juez del conocimiento y (ii) por otra, la formulación oral de la acusación que se haga dentro de la Audiencia del mismo nombre. Tal acto complejo se traduce a su vez en un procedimiento formalizado que se desarrolla a través de: (i) la presentación del escrito de acusación ante el juez competente[15], (ii) dentro de los tres días siguientes a la recepción del escrito, la fijación de la fecha para la audiencia de formulación de acusación[16] y (iii) la realización de la audiencia[17].

 

Aunado a lo anterior, téngase presente que la inhabilidad prevista en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, ofrece un ámbito de aplicación limitando, en la medida en que la resolución acusatoria debe ser por cualquier delito “que atente contra la administración pública o de justicia”.

 

En conclusión: la inhabilidad consagrada en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999 no se aplica para los procesos penales seguidos bajo el sistema acusatorio.

 

3.2. Previo al análisis de constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 497 de 1999 debe abordarse un estudio sobre su vigencia, debido a que esta prohibición se aplica en el proceso penal adelantado bajo el vigor de la Ley 600 de 2000, norma que la Ley 906 de 2004 derogó. Así, la norma cuestionada quedaría sin ámbito de utilización si el sistema procesal donde tiene cabida dejo de existir.

 

La derogación es una figura que determina la existencia de una norma en un orden jurídico[18]. Esa pertenencia de un enunciado prescriptivo es el presupuesto básico para iniciar un juicio de validez sobre una norma. Por ello, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha utilizado esa institución con el fin de identificar si tiene competencia para examinar la exequibilidad de una proposición de rango legal. En esa labor, este Tribunal debe verificar la configuración de tal fenómeno estático del derecho. En caso que se supere ese estadio, se evaluará si la disposición continúa surtiendo efectos en el ordenamiento jurídico y realizará el correspondiente estudio de constitucionalidad

 

La derogación ha sido definida como el trámite que se utiliza para eliminar la vigencia de una norma válida que pertenece al ordenamiento jurídico[19]. Dicha figura significa la aplicación del criterio de resolución de antinomias de ley posterior y se encuentra regulada en la Ley 57 de 1887. El artículo 71 ibídem establece los tipos de derogatoria de la siguiente manera:

 

“ARTÍCULO 71. CLASES DE DEROGACIÓN. La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua.

 

Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior.

 

La derogación de una ley puede ser total o parcial”.

 

Frente a la configuración de esa institución, este Tribunal ha manifestado que carece de objeto pronunciarse sobre una disposición demandada que hubiese sido derogada, dado que ésta no tiene vigencia. Nótese que la producción de efectos jurídicos de una norma es presupuesto necesario para iniciar un juicio de constitucionalidad, al punto que es un paso previo de verificación. En las hipótesis descritas, se procede a emitir un fallo inhibitorio, toda vez que no existiría norma sobre la que se ejerza el control[20].

 

Para que la Sala Plena descarte la posibilidad de emitir una decisión de mérito debe existir certeza en la configuración de la pérdida de vigor de la norma derogada, porque, solo en ese evento, dicha determinación no será considerada una denegación de justicia. En caso que exista duda sobre la derogatoria de la disposición, la Corte tiene vedado emitir un fallo de inhibición[21].

 

Así mismo, la Corte mantendrá la competencia para pronunciarse de fondo en una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma derogada, siempre que ésta se encuentre produciendo efectos jurídicos

 

En caso concreto, la norma demandada no ha sido objeto de derogación expresa. Sin embargo, existe el riesgo que haya sufrido una derogatoria implícita, por cuanto su ámbito de aplicación pudo desaparecer. Ante ese escenario, se requiere realizar dicho análisis.

 

El artículo 533 de la Ley 906 de 2004, norma que reguló la vigencia de ese cuerpo normativo, señaló frente a su pertenencia al ordenamiento jurídico lo siguiente:

 

“El presente Código regirá para los delitos cometidos con posterioridad al primero de enero del año 2005. Los casos de que trata el numeral 3 del artículo 235 de la Constitución Política continuarán su trámite por la Ley 600 de 2000. Los artículos 531 y 532 del presente código, entrarán en vigencia a partir de su publicación.

 

De similar forma, el inciso 3ó del artículo 6º de la ley en comentario indica que “las disposiciones de este código se aplicarán única y exclusivamente para la investigación y el juzgamiento de los delitos cometidos con posterioridad a su vigencia”. Al respecto, en Sentencia   C-592 de 2005, la Corte Constitucional manifestó que las normas del entonces nuevo código de procedimiento no pueden aplicarse a las conductas cometidas con anterioridad a la fecha de entrada en vigor. Entonces, la Ley 600 de 2000 continúa vigente para los hechos anteriores al primero de enero de 2005.

 

La Sala Plena estima que el contexto de aplicación de la norma cuestionada continúa vigente, debido a la Ley 600 de 2000 sigue aplicándose a las conductas acaecidas antes del primero de enero de 2005. Inclusive, el estatuto procesal mencionado continúa rigiendo la realidad, escenario que imprime esa misma fuerza de vigor a la ley que establece la inhabilidad demandada. Así, siempre que exista la posibilidad de que se dicten resoluciones de acusación contra algunas personas o estás se encuentren vigentes en la actualidad, lo que sucederá en caso de que no se haya dictado sentencia en el proceso penal, el literal (e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999 seguirá manteniendo su ámbito de aplicación y la producción de los efectos jurídicos.

 

Nótese que esta Corporación es competente para estudiar el enunciado legal demandado ante la probabilidad empírica, por mínima que sea, de la aplicación de la norma o de la existencia de una hipótesis que acompañe el supuesto de hecho de la prescripción. Ello, por cuanto, el juez constitucional revisa la validez de los enunciados de rango legal y no la existencia o eficacia de las mismas.

 

Dicha conclusión permite que la Corte inicie el juicio de validez de la disposición censurada en esta oportunidad.

 

  1. Problema jurídico

 

De igual manera, un examen de las diversas intervenciones ciudadanas y de la Vista Fiscal, así como la resolución del cargo de inconstitucionalidad, evidencia que la Corte debe entrar a resolver los  siguientes problemas jurídicos:

 

  • El legislador, al establecer una inhabilidad para ser juez de paz o de reconsideración, en el sentido de “Haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia”, ¿vulneró el principio de presunción de inocencia (art. 29), así como el derecho a acceder a cargos públicos (art. 40); o por el contrario, se trata de una medida razonable y proporcional, dadas las funciones y el prestigio social que debe caracterizar a quien ejerce dentro de una  determinada comunidad las labores de juez de paz?

 

  • ¿El principio de la presunción de inocencia se aplica exclusivamente en asuntos de carácter penal, o por el contrario, abarca el régimen de inhabilidades?

 

Para resolver el problema jurídico la Corte: (i) revisará los antecedentes de la Ley 497 de 1999; (ii) reiterará su jurisprudencia sobre el margen de configuración con que cuenta el legislador en materia de creación de inhabilidades; (iii) examinará los pronunciamientos de la Corte en materia de jueces de paz; (iv) analizará las relaciones existentes entre la presunción de inocencia y el derecho fundamental de acceso a cargos públicos; y (v) resolverá el cargo de inconstitucionalidad.

 

  1. Antecedentes de la Ley 497 de 1999

 

La Ley 497 de 1999 tuvo su origen en el Proyecto de Ley número 57 de 1997, Senado “Por el cual se crean los jueces de paz y se reglamenta su organización y funcionamiento”[22], presentado por Ministra de Justicia, Almabeatriz Rengijo López.

 

La esencia del proyecto consistía en suplir las insuficiencias que aquejan al sistema de administración de justicia colombiano, caracterizado por un elevado grado de litigiosidad, mediante la creación de los jueces de paz. En cuanto a la semblanza histórica de la figura, se citan algunos ejemplos del derecho indiano, así como el llamado “Tribunal de Aguas” y las “Ordenanzas de Bilbao”, las cuales privilegiaron los sistemas informales de solución de controversias. De igual manera, se citan algunos ejemplos del derecho comparado, en especial, el caso peruano.

 

En lo atinente a los requisitos que deben cumplir quienes aspiren a ser designados como  jueces de paz, en el texto del proyecto de ley se insiste en que “la naturaleza del cargo, le exige al juez de paz unas calidades de carácter más social que jurídico, debido a que su función se verifica dentro de la comunidad siguiendo los parámetros éticos y valorativos definidos por ella misma”[23].

 

En cuanto al articulado del proyecto de ley, en su artículo 19 se establecían, entre otras, la siguiente inhabilidad para el ejercicio del cargo:

 

“1. Haber sido condenado a pena privativa de la libertad, excepto cuando se trate de delitos políticos o culposos.

 

En cuanto a la explicación de la referida inhabilidad, se afirma:

 

“Este régimen  de inhabilidades que se propone tiene como base la Ley 270 de 1996 o Ley de Administración de Justicia, adaptándola a los requerimientos propios de la figura, por considerarla acorde con los ideales de comportamiento y oficios que debe observar un juez de paz”[24].

 

Adviértase que en el texto del proyecto de ley se incluía era una inhabilidad-sanción, consistente en haber sido condenado, mas no aquella de haberse dictado en su contra resolución de acusación.

 

En el texto de la “Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Ley  número 57 de 1997, Senado”[25] se introdujo la siguiente modificación al régimen de inhabilidades para ser nombrado o elegido juez de paz:

 

“Artículo 7. Inhabilidades. No podrá postularse, ni ser nombrado, ni ser elegido o desempeñarse como juez de paz, la persona que se encuentre incursa en cualquiera de las siguientes situaciones:

 

(…)

 

  1. g) Haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia”

 

La referida inclusión fue justificada en los siguientes términos:

 

“Se precisan algunas situaciones que configuran el régimen de inhabilidades e impedimentos de los jueces de paz. De manera que se adicionan algunas otras causales que terminan de perfilar el debido reconocimiento de que (sic) debe gozar un juez al interior de su comunidad”[26].

 

A partir de allí, la inhabilidad objeto de examen en este fallo se preservó en los debates sucesivos surtidos por la Ley 497 de 1999.

 

  1. El margen de configuración con que cuenta el legislador para diseñar inhabilidades para acceder a  funciones públicas

 

La Corte Constitucional ha señalado que el artículo 123 de la Carta Política prescribe que los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad y ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento[27]. En tal sentido, el numeral 23 del artículo 150 Superior establece que el legislador expedirá las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.

 

El artículo 209 Superior, por su parte, fija un conjunto de principios que irradian el ejercicio de la función administrativa, tales como la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad.

 

Con el fin de asegurar el cumplimiento de estos principios, la Constitución de 1991 faculta al legislador para configurar un régimen de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones, dirigido a impedir o limitar el ejercicio de la función pública a los ciudadanos que no observen las condiciones establecidas para asegurar la idoneidad y probidad de quien aspira a ingresar o está desempeñando un cargo público. De la misma manera, la regulación de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones, persigue evitar cualquier clase de injerencia indebida en la gestión de los asuntos públicos al limitar el ejercicio de ciertas  actividades por los servidores públicos durante y aún después de la dejación de sus correspondientes cargos.

 

De forma constante, la Corte ha sostenido que el legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad al momento de diseñar los supuestos fácticos que configuran inhabilidades para acceder a funciones públicas[28].

 

De igual manera, esta Corporación ha estimado que el ejercicio de la referida potestad se encuentra limitado por los derechos fundamentales, en especial, aquellos consagrados en los artículos 13, 25, 26 y 40-7 Superiores. También ha afirmado que el legislador no puede desconocer los criterios de razonabilidad y proporcionalidad[29]. De allí que “la valoración constitucional de toda prohibición, inhabilidad o incompatibilidad tendrá como presupuesto la realización material de los principios de transparencia, moralidad, igualdad, eficacia y eficiencia a la función pública”[30].

 

Las restricciones mencionadas se sustentan en que el legislador se encuentra sometido al ordenamiento jurídico superior, marco compuesto por principios y valores constitucionales. Ello, por cuanto las inhabilidades implican una restricción al acceso a los cargos públicos, limitación que entraña una perturbación a derechos políticos en aras de desarrollar un adecuado ejercicio de la función pública y la consecución de los fines del Estado. Dicho escenario muestra una tensión entre normas constitucionales, la cual se armoniza con existencia de inhabilidades que se encuentran reguladas dentro del régimen fijado por la Carta Política.

 

  1. Pronunciamientos de la Corte en materia de jueces de paz

 

En diversas ocasiones la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la figura de los jueces de paz:

 

  • Finalidades constitucionales de los jueces de paz: Se trata de un mecanismo que promueven la solución pacífica de conflictos en el contexto comunitario y que lejos de pretender sustituir la administración de justicia en manos de las autoridades estatales, son espacios diferentes a los despachos judiciales que brindan la posibilidad de que con el concurso de particulares se puedan dirimir controversias, individuales o colectivas, de manera pacífica  (Sentencia C-059 de 2005).

 

  • Principales características de la configuración legal de los jueces de paz: La Ley 497 de 1999 (arts. 1 a 10) incorporó los siguientes principios generales sobre la jurisdicción de paz: i) está orientada a lograr la solución integral y pacífica de los conflictos comunitarios o particulares; ii) sus decisiones deberán ser en equidad, conforme a los criterios de justicia propios de la comunidad; iii) la administración de justicia de paz debe cumplir con la finalidad de promover la convivencia pacífica en las comunidades de todo el territorio nacional; iv) todas sus actuaciones serán verbales, salvo las excepciones señaladas en dicha ley; v) es independiente y autónoma con el único límite de la Constitución; vi) será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin perjuicio de las expensas o costas que señale el Consejo Superior de la Judicatura; vii) es obligación de los jueces de paz respetar y garantizar los derechos, no sólo de quienes intervienen directamente en el proceso, sino de todos aquellos que se afecten con él; viii) su objeto es lograr el tratamiento integral y pacífico de los conflictos comunitarios o particulares que voluntariamente se sometan a su conocimiento; ix) conocerán de los conflictos que las personas o la comunidad, en forma voluntaria y de común acuerdo, sometan a su conocimiento, que versen sobre asuntos susceptibles de transacción, conciliación o desistimiento y que no sean sujetos a solemnidades de acuerdo con la ley, en cuantía no superior a los cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes; x) no tienen competencia para conocer de las acciones constitucionales y contencioso-administrativas, ni de las acciones civiles que versen sobre la capacidad y el estado civil de las personas, salvo el reconocimiento voluntario de hijos extra matrimoniales (Sentencia C-059 de 2005).

 

  • El perfil de los jueces de paz: Se trata de personas que, en principio, no cuentan con una formación jurídica, pero que son reconocidas dentro de la comunidad a la que pertenecen por su capacidad, su ecuanimidad y su sentido de la justicia, puedan ocuparse de asuntos que por su sencillez no ameriten el estudio por parte de la rama judicial, ni supongan un conocimiento exhaustivo del derecho (Sentencia C-103 de 2004).Además, es importante subrayar de nuevo que los administradores de justicia son personas de la propia comunidad que cuentan con un alto grado de reconocimiento en ella (de hecho, en el caso de los jueces de paz, estos son electos mediante votación popular), debido a su probada habilidad para ayudar a solucionar los conflictos, y a quienes no se les exige una profesión específica (Sentencia C-631 de 2012).

 

  • Límites a las actuaciones de los jueces de paz: No obstante la naturaleza específica que se reconoce a la jurisdicción de paz, las actuaciones de los jueces que deciden en equidad deben ajustarse a los preceptos constitucionales y al debido proceso previsto en la propia normatividad que la establece. Respetando sus especificidades, las decisiones que profieren los jueces de paz deben ceñirse a los principios que orientan la jurisdicción, a los criterios de competencia previstos en la ley, y al procedimiento  establecido por el legislador para garantizar los derechos tanto de los intervinientes en este tipo de procesos, como de los terceros que resulten afectados por sus decisiones. (Sentencia T-796 de 2007).

 

  • Los jueces de paz no son remunerados y fallan en equidad: lo cual significa que  las decisiones son tomadas en equidad, no en derecho, lo cual implica que la solución de un conflicto está más dirigida a la recomposición de los vínculos sociales que a la aplicación de una norma jurídica preexistente. Las decisiones, por ende, deben obedecer a una concepción de justicia que sea aceptable en el contexto comunitario específico de que se trate (Sentencia C-631 de 2012).

 

  • Fines de la consagración de un régimen de impedimentos para los jueces de paz: Su fin es evitar conflictos de intereses y situaciones que puedan afectar negativamente la objetividad e imparcialidad del juez de paz en la resolución de la controversia sometida a su consideración, pues se espera que decida con alejamiento de intereses personales, basado en criterios de equidad y justicia de la comunidad y sin el ánimo de favorecer sin fundamento alguno a una de las partes. Al igual que ocurre con la justicia formal estatal, este régimen de impedimentos y recusaciones busca garantizar la independencia, imparcialidad y objetividad de las autoridades de paz en la resolución de los conflictos que sean puestos a su conocimiento por las partes(Sentencia C-631 de 2012).

 

En resumen: los jueces de paz son particulares, elegidos popularmente por la comunidad a la que pertenece, sin que sus servicios sean remunerados. Tampoco se les exige contar con una formación jurídica, fallan en equidad y resuelven pequeñas causas relacionadas con asuntos de convivencia. Con el fin de evitar  conflictos de intereses y situaciones que puedan comprometer su objetividad y transparencia, la ley ha previsto, en relación con ellos, un conjunto de inhabilidades e incompatibilidades.

 

  1. Relaciones existentes entre la presunción de inocencia y el derecho fundamental de acceso a cargos públicos

 

El principio de presunción de inocencia es una garantía fundamental consagrada en el artículo 29 Superior, a cuyo tenor: “toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable”. Los tratados internacionales sobre derechos humanos, ratificados por Colombia, prevén dicha garantía. Al respecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece en su artículo 8 que “toda persona inculpada del delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad”, en tanto que el artículo 14.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prescribe que: “toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley”.

 

A lo largo de su jurisprudencia, la Corte ha derivado las siguientes subreglas constitucionales:

 

  • Cualquier persona es inicial y esencialmente inocente, partiendo del supuesto de que sólo se puede declarar responsable al acusado al término de un proceso en el que deba estar rodeado de las plenas garantías procesales y se le haya demostrado su culpabilidad[31].

 

  • La presunción de inocencia “se constituye en regla básica sobre la carga de la prueba” de acuerdo con la cual “corresponde siempre a la organización estatal la carga de probar que una persona es responsable de un delito (…) lo que se conoce como principio onus probandi incumbit actori. La actividad probatoria que despliegue el organismo investigador debe entonces encaminarse a destruir la presunción de inocencia de que goza el acusado, a producir una prueba que respete las exigencias legales para su producción, de manera suficiente y racional, en el sentido de acomodarse a la experiencia y la sana crítica. Así pues, no le incumbe al acusado desplegar ninguna actividad a fin de demostrar su inocencia, lo que conduciría a exigirle la demostración de un hecho negativo, pues por el contrario es el acusador el que debe demostrarle su culpabilidad”[32].

 

  • Para que a una persona le puedan ser aplicadas las sanciones previstas en la ley, es indispensable “que se configure y establezca con certeza, por la competente autoridad judicial, que el procesado es responsable por el hecho punible que ha dado lugar al juicio”[33].

 

  • Ni el legislador ni los jueces pueden presumir la culpabilidad de nadie[34]. Así, “todo proceso penal debe iniciarse con una prueba a cargo del Estado que comience a desvirtuar la presunción de inocencia. Por ello, el legislador no puede implantar en una norma penal de carácter sustantivo una presunción de culpabilidad en sustitución de la presunción de inocencia so pena de violar el artículo 29 de la Constitución”[35].

 

El principio de presunción de inocencia se circunscribe, generalmente, al ámbito  de aplicación de los procedimientos penales o sancionatorios, pero también “en todo el ordenamiento sancionador – disciplinario, administrativo, contravencional etc.- y debe ser respetado por todas las autoridades a quienes compete ejercitar la potestad punitiva del Estado”.[36]

 

La presunción de inocencia desempeña un papel fundamental al momento de diseñar legislativamente no sólo medidas de aseguramiento en el proceso penal, sino inhabilidades para acceder a cargos públicos, en los términos del artículo 40.7 Superior.

 

Desde sus primeros fallos[37], la Corte ha reconocido el carácter fundamental que caracteriza al derecho a acceder a cargos públicos, pues constituye garantía básica para lograr amplios espacios de legitimación democrática[38]. De allí que las restricciones, condiciones y limitaciones al acceso a cargos públicos deben ser razonables y proporcionados.

 

La jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que entran en el ámbito de protección de este derecho (i) la posesión de las personas que han cumplido con los requisitos para acceder a un cargo[39], (ii) la prohibición de establecer requisitos adicionales para entrar a tomar posesión de un cargo, cuando el ciudadano ha cumplido a cabalidad con las exigencias establecidas en el concurso de méritos[40], (iii) la facultad de elegir de entre las opciones disponibles aquella que más se acomoda a las preferencias de quien ha participado y ha sido seleccionado en dos o más concursos[41], (iv) la prohibición de remover de manera ilegítima (ilegitimidad derivada de la violación del debido proceso) a una persona que ocupen un cargo público[42].

 

Una de las limitantes existentes para el acceso a los cargos públicos, lo constituye el régimen de inhabilidades. Al respecto, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa con miras a determinar quienes aspiran a la función pública, por lo que la definición de los hechos configuradores de las causales de inhabilidad, así como el tiempo de duración de las mismas, son competencia de aquél y objeto de una potestad discrecional amplia, pero subordinada a los valores, principios y derechos constitucionalmente reconocidos, como lo es precisamente aquel de acceso a cargos públicos.

 

La Corte en sentencia C-952 de 2001 consideró que “el señalamiento de un régimen de inhabilidades puede llegar a contraponer el ejercicio del interés personal del titular del derecho político que pretende acceder al desempeño del cargo o función públicos, con el interés general que se protege a través de limitaciones al mismo. De ahí que sea factible una regulación restrictiva del derecho político aludido con reducción del ámbito de goce para su titular, bajo el entendido de que prevalece la protección de ese interés general, concretado en la moralización, imparcialidad y eficacia del funcionamiento del Estado colombiano”.

 

En igual sentido en sentencia C-100 de 2004, esta Corporación estimó que la facultad otorgada al legislador para regular las condiciones y requisitos que se imponen para el acceso a los cargos públicos, “tiene como finalidad salvaguardar el interés general y propender por el logro de los fines esenciales del Estado. En este orden de ideas, satisfacen los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, aquellos límites que inequívocamente permiten asegurar la realización de los principios que orientan la función pública, es decir, la eficiencia, economía, igualdad, celeridad, imparcialidad y publicidad”[43]. Otro tanto puede decirse del principio de moralidad pública, para cuya garantía el legislador ha previsto un conjunto de inhabilidades, dentro de las cuales figura la imposición de sanciones penales y disciplinarias.

 

Así las cosas, la presunción de inocencia configura uno de los diversos  límites con que cuenta el legislador al momento de establecer un régimen de inhabilidades para acceder a cargos públicos.

 

  1. Resolución del caso concreto

 

Los demandantes alegan que el legislador, al establecer una inhabilidad para ser juez de paz o de reconsideración, en el sentido de “Haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia”, vulneró el principio de presunción de inocencia (art. 29), así como el derecho a acceder a cargos públicos (art. 40).

 

Las opiniones de los intervinientes se encuentran divididas. Algunos consideran que si bien se trata de una limitación al acceso a cargos públicos, la misma se encuentra justificada como quiera que: (i) se debe preservar el interés general; y (ii) es importante que los jueces de paz sean personas de reconocida aceptación y prestigio dentro de la comunidad.

 

La Vista Fiscal estima que se trata de una medida razonable, por cuanto no se trata de una inhabilidad originada en una sanción, sino fundada en un “alto interés social”, consistente en la necesidad de preservar la credibilidad y la confianza necesarias dentro de la comunidad en la figura de los jueces de paz.

 

Por el contrario, los representantes de varias universidades, la Defensoría del Pueblo y el Ministerio de Justicia y del Derecho, consideran que la medida es desproporcionada ya que la formulación de una acusación contra una persona no equivale a un fallo condenatorio. En este orden de ideas, se debe respetar la presunción de inocencia.

 

La Corte considera que la medida (inhabilidad) no vulnera la presunción de inocencia, pero sí el derecho fundamental de acceso a cargos públicos.

 

Como se explicó, el principio de presunción de inocencia es una garantía fundamental consagrada en el artículo 29 Superior, a cuyo tenor: “toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable”. Los tratados internacionales sobre derechos humanos, ratificados por Colombia, prevén dicha garantía.

 

El principio de presunción de inocencia se circunscribe, generalmente, al ámbito de aplicación de los procedimientos penales o sancionatorios, pero también “en todo el ordenamiento sancionador – disciplinario, administrativo, contravencional etc.- y debe ser respetado por todas las autoridades a quienes compete ejercitar la potestad punitiva del Estado”.[44]

 

En el caso concreto, la inhabilidad prevista en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, es de aquellas establecidas para proteger determinados bienes jurídicamente amparados (probidad de los administradores de justicia) y no como una manifestación del poder sancionatorio estatal, por cuanto su adopción no depende de la imposición de una pena o sanción.

 

En los términos de la jurisprudencia constitucional, no se trata de una inhabilidad-sanción, resultado del adelantamiento de un proceso penal, disciplinario o fiscal, sino de una inhabilidad-requisito, es decir, de aquellas relacionadas con la protección de principios, derechos y valores constitucionales, sin establecer vínculos con la comisión de faltas ni con la imposición de sanciones. Su finalidad es la protección de preceptos como la lealtad empresarial, la moralidad, la imparcialidad, la eficacia, la transparencia, el interés general, la probidad de los jueces, o el sigilo profesional, entre otros fundamentos. En este sentido, las prohibiciones e inhabilidades corresponden a modalidades diferentes de protección del interés general y no se identifican ni asimilan a las sanciones que se imponen por la comisión de delitos o de faltas administrativas.

 

Por el contrario, la Corte considera que la inhabilidad prevista en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999 vulnera el derecho fundamental de acceso a cargos públicos, por las siguientes razones:

 

El primer paso para la resolución del caso, consiste en determinar la intensidad del test de razonabilidad que debe ser aplicado.

 

Por regla general, el control de constitucionalidad la Corte aplica un test leve de razonabilidad en examen de una medida legislativa.

 

El test leve se limita a establecer la legitimidad del fin y de la medida, debiendo ésta última ser, además, adecuada para alcanzar el fin buscado. En tales supuestos, la Corte se restringe a determinar si el fin buscado y el medio empleado no están constitucionalmente prohibidos y, por otra,  establece si el medio escogido es adecuado, esto es, es idóneo para alcanzar el fin propuesto. Se trata del punto de partida o de arranque en el análisis de la razonabilidad.[45]

 

En diversas hipótesis la Corte ha optado por aplicar un test leve de razonabilidad, como por ejemplo en ciertos casos que versan exclusivamente sobre materias: (i) económicas; (ii) tributarias;  o (iii) de política internacional, sin que ello signifique que el contenido de una norma conduzca inevitablemente a un test leve.

 

En la reciente Sentencia C-104 de 2016 se consideró que el test leve se aplica en materias económicas “tributarias o de política internacional, o en aquellos en que está de por medio una competencia específica definida en cabeza de un órgano constitucional”.

 

Un test intermedio requiere que el fin no sólo sea legítimo sino también constitucionalmente importante, en razón a que promueve intereses públicos valorados por la Carta o en razón a la magnitud del problema que el legislador busca resolver. De igual manera, se exige que el medio, no solo sea adecuado, sino efectivamente conducente o necesario para alcanzar el fin buscado por la norma sometida a control judicial.

 

La Corte lo ha empleado, principalmente cuando: (i) la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental, o (ii) existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia.

 

En test estricto de razonabilidad, los elementos de análisis de la constitucionalidad son los más exigentes. El fin de la medida debe ser legítimo e importante, pero además imperioso. El medio escogido debe ser no sólo adecuado y efectivamente conducente, sino además necesario, o sea, que no pueda ser remplazado por un medio alternativo menos lesivo. Adicionalmente, el test estricto es el único que incluye la aplicación de un juicio de proporcionalidad en sentido estricto. El juicio de proporcionalidad en sentido estricto es el cuarto paso del test estricto de razonabilidad[46]. Exige que los beneficios de adoptar la medida excedan claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales por la medida.

 

La Corte ha aplicado el test de razonabilidad estricto  cuando: (i) está de por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución; (ii) la medida recae principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma  de decisiones o minorías insulares y discretas; (iii) la medida que hace la diferenciación entre personas o grupos prima facie afecta gravemente el goce de un derecho constitucional fundamental; y (iv) se examina una medida que crea un privilegio.

 

En el caso de las inhabilidades para acceder a cargos públicos, la Corte considera que debe aplicarse un test intermedio de razonabilidad. Lo anterior por cuanto la medida demandada no establece una clasificación sospechosa, ni recae en personas o grupos especialmente protegidos por la Constitución o crea un privilegio.

 

Aplicando el test intermedio a la inhabilidad prevista en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, la Corte encuentra lo siguiente:

 

(i) Fin de la medida. El fin de la medida es legítimo, importante e imperioso, por cuanto el legislador buscó que las personas que se desempeñaran como jueces de paz en sus respectivas comunidades fueran idóneas y probas. Lo anterior es esencial en la medida en que las decisiones que adoptan los jueces de paz son en equidad, y por ende, fundadas sobre unos criterios generales de justicia que maneja un determinado conglomerado humano. Tanto es así que la inhabilidad no se refiere a la existencia de cualquier resolución de acusación, sino sólo a aquellas relacionadas con investigaciones por la comisión de delitos que atenten contra la administración pública o de justicia.

 

(ii) Medio. El medio escogido (inhabilidad) por el legislador para lograr la idoneidad y la probidad de los administradores de justicia de paz es legítimo, como quiera que no se encuentra prohibido constitucionalmente.

 

(iii) Relación medio-fin. La Corte encuentra que la medida persigue un fin constitucionalmente válido y las inhabilidades, prima facie, son unos medios legítimos para amparar ciertos bienes jurídicos como es aquel de la probidad e idoneidad de quienes administran justicia, la medida es conducente para alcanzar la meta buscada, dado que con la prohibición de acceder al empleo de juez de paz que obra sobre las personas que cuentan con resolución de acusación en su contra implica excluir a individuos que tienen indicios de haber cometido un delito. Tal descarte beneficia la administración de justicia que se basa en la confianza y la ética, como lo hacen los jueces de paz. Ello sin desconocer que existen otros hechos que pueden minar esa credibilidad de los mencionados funcionarios, situación que dependerá de cada comunidad.

 

Sin embargo, esa medida es innecesaria para alcanzar el fin legítimo pretendido por la disposición, por cuanto existen caminos menos lesivos para el derecho político acceder  a los cargos públicos, opciones que permiten garantizar ese respeto a la justicia de paz. La necesidad  hace referencia a que la limitación a un derecho fundamental debe ser indispensable para la obtención del objetivo previamente descrito como legítimo y, que de todos los medios existentes para su consecución, debe ser el que, en forma menos lesiva, injiera en la efectividad del derecho intervenido.

 

En el caso concreto, impedir que una persona pueda postularse para ser juez de paz o de reconsideración cuando quiera que contra ella un fiscal haya proferido una resolución de acusación por la posible comisión de un delito relacionado con la administración pública o de justicia, no conduce a proteger un bien jurídicamente amparado como lo es la probidad con la cual deben actuar los particulares que ejercen como jueces de paz.

 

Téngase presente que una resolución de acusación, de no encontrarse el procesado privado de su libertad, no le impediría ejercer como juez de paz. Además, la confianza que debe tener la comunidad en sus jueces de paz, en tanto que fundamento de dicha institución, no se mina por la adopción de una decisión de la Fiscalía que, de forma alguna, equivale a un fallo condenatorio.

 

De igual manera, la medida resulta ser innecesaria, como quiera que la limitación del derecho a acceder al cargo de juez de paz o de reconsideración, no resulta indispensable para la obtención del objetivo previamente descrito como legítimo. Tanto es así que, como se explicó, ni siquiera la Ley Estatutaria 270 de 1996, prevé como inhabilidad para ejercer el cargo de juez de la República, no haberse proferido en su contra una resolución de acusación. De hecho existen otros medios menos lesivos para el derecho político de acceso a cargos públicos que permiten alcanzar el fin perseguido por la norma, por ejemplo la exigencia de certificados de ausencia de responsabilidad penal, disciplinaria o fiscal, o de cartas de presentación de la comunidad. Con esos elementos se comprueba la probidad de una persona que aspire a un cargo, sin que afecte el derecho reconocido en el artículo 40 superior de manera inútil.

 

Siendo la medida innecesaria, no se logra superar un test de razonabilidad intermedio.

 

La conclusión referida no queda desvirtuada con las decisiones adoptadas en la Sentencias C-558 de 1994 y C-398 de 2011, en la medida en que no son escenarios jurídicos análogos que permitan aseverar que sea razonable privar de los derechos políticos a una persona con la resolución de acusación en el marco del proceso penal adelantado bajo el régimen de la Ley 600 de 2000.

 

En la Sentencia C-558 de 1994, la Corte estudió la demanda promovida contra Literal c) del artículo 136 del decreto 2699 de 1991 por desconocimiento de principio de inocencia. La disposición cuestionada prohibía que “c) Quienes se encuentren en detención preventiva por delito doloso aunque gocen del beneficio de excarcelación, o hayan sido afectados por resolución de acusación o su equivalente en proceso penal por el mismo delito, mientras se define su responsabilidad”. En esa ocasión, la Sala Plena decidió que esa medida era razonable para mantener los funcionarios mantuvieran la rectitud, honradez, honestidad y moralidad de todas sus actuaciones, al existir indicios de la comisión de un hecho punible. Además, se indicó que la constitucionalidad se refuerza en que la inhabilidad es temporal, debido a que opera mientras se define su responsabilidad.

 

Para la Sala, la decisión referida no vincula la resolución del presente caso, porque en aquella ocasión se contrastó la prohibición frente al principio de inocencia, mandato que, como se explicó, no opera para inhabilidades requisito. Así mismo, en esta oportunidad, este juez colegiado se encuentra confrontando la inhabilidad producto de una resolución de acusación frente al derecho de acceso a cargos públicos, principio que se ve interferido de manera irrazonable. Nótese que uno de los elementos de esas garantías en sí mismo corresponde con la posibilidad de ocupar un empleo público.

 

Finalmente, el literal c) del artículo 136 del decreto 2699 de 1991 tenía una prescripción jurídica que reducía a la afectación al principio de inocencia, enunciado que no tiene el literal (e) de la Ley 497 de 1999 y que corresponde con la eliminación de la inhabilidad en caso de que el acusado fuese declarado inocente en el proceso penal.

 

En la Sentencia C-398 de 2011 la Corte estudió si el numeral 3º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007, Código Disciplinario del Abogado, referente a la imposición de una medida de aseguramiento como causal de incompatibilidad para el ejercicio de la profesión de abogado, implicaba el desconocimiento de la presunción de inocencia, así como los derechos al trabajo y a la igualdad. Esta Corporación consideró que la norma era constitucional, por cuanto es una medida razonable de una medida que implica privación de la libertad.

 

En igual sentido, la Sala Plena estima que la providencia reseñada no es análoga a la presente demanda, ya que se está ante sujetos y funciones diversas, diferencia que entraña la lejanía entre lo público y lo privado. En la presente demanda, se estudia la restricción de acceso a una persona al poder público, ámbito que reconoce el desempeño de una función de esa naturaleza. La Sentencia C-398 de 2011 versó sobre la imposibilidad del ejercicio de una profesión, la cual no implica una función pública. Así mismo, los actos procesales inhabilitantes son diversos y jamás pueden asimilarse. En los expedientes de la referencia, la resolución de acusación es la actuación que restringe el derecho político. En la providencia del año 2011, la medida de aseguramiento era el acto cuestionado. Ese escenario no se puede soslayar que “la privación de la libertad apareja la suspensión en el ejercicio de algunos derechos y la práctica restricción o limitación de otros que no pueden ejercerse en la totalidad de facultades comprendidas en su contenido o en las mismas condiciones en que se ejercen cuando se disfruta de la libertad personal”.

 

Por último, los parámetros de constitucionalidad en los asuntos comparados son diversos, por lo que la decisión anterior no vincula la actual. Hoy, se analizó la razonabilidad de una medida en relación con una de las dimensiones del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. En el año 2011, se evaluó la validez de la norma frente al principio de presunción de inocencia y los derechos al trabajo así como la igualdad.

 

En este orden de ideas, la Corte considera que la expresión “Haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia”, prevista en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, vulnera el derecho fundamental de acceso a cargos públicos, razón por la cual será declarada inexequible.

 

  1. Síntesis

 

10.1. La demanda de inconstitucionalidad. Los ciudadanos Herney David Montero Pinto, Eidy Carolina Borda Borda y Wilmer Alberto Burgos Burgos demandaron la inconstitucionalidad de la expresión “Haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia”, prevista en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, por la presunta vulneración de la presunción de inocencia y el derecho fundamental de acceso a cargos públicos.

 

10.2. El cargo de inconstitucionalidad. La Corte consideró que el cargo de inconstitucionalidad era el siguiente:

 

El legislador, al establecer como inhabilidad para postularse o ser elegido como juez de paz o de reconsideración, que contra la persona haya sido dictada en su contra una resolución de acusación por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia, vulneró el principio de la presunción de inocencia y el derecho fundamental de acceso a cargos públicos, toda vez que la persona no ha sido aún declarada responsable por la comisión de un delito.

 

10.3. Alcance e interpretación de la norma y análisis de vigencia. Interpretación de la norma acusada. Luego de examinar el contenido de la norma acusada la Corte concluyó que: (i) se trata de una medida que limita el ejercicio del derecho fundamental de acceso a cargos públicos, principio político que se encuentra reconocido en el artículo 40 Superior; (ii) dado que las inhabilidades no pueden ser interpretadas de forma extensiva ni analógica, la expresión “resolución de acusación”, no puede ser entendida como “formulación de la acusación”, propia del sistema penal acusatorio; y (iii) en consecuencia, la inhabilidad sólo puede ser aplicada en relación con procesos penales regidos por la Ley 600 de 2000.

 

La Sala precisa que el estatuto procesal penal anterior continúa vigente para los delitos cometidos con anterioridad al primero de enero de 2005. Ello significa que el literal (e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999 sigue en vigor, por lo que existe la posibilidad de alguien tenga en su contra una resolución de acusación o se dicte una medida en ese sentido, escenario que torna procedente el estudio de la norma demandada. Máxime si se tiene en cuenta que esta Corporación realiza un juicio de validez y no de eficacia de los enunciados legales.

 

10.4. Problemas jurídicos. Esta Corporación resolvió los  siguientes problemas jurídicos:

 

  • El legislador, al establecer una inhabilidad para ser juez de paz o de reconsideración, en el sentido de “Haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia”, ¿vulneró el principio de presunción de inocencia (art. 29), así como el derecho a acceder a cargos públicos (art. 40); o por el contrario, se trata de una medida razonable y proporcional, dadas las funciones y el prestigio social que debe caracterizar a quien ejerce dentro de una  determinada comunidad las labores de juez de paz?

 

  • ¿El principio de la presunción de inocencia se aplica exclusivamente en asuntos de carácter penal, o por el contrario, abarca el régimen de inhabilidades?

 

10.5. Antecedentes de la Ley 497 de 1999. La Ley 497 de 1999 tuvo su origen en el Proyecto de Ley número 57 de 1997, Senado “Por el cual se crean los jueces de paz y se reglamenta su organización y funcionamiento”[47], presentado por Ministra de Justicia, Almabeatriz Rengijo López.

 

En lo atinente a los requisitos que deben cumplir quienes aspiren a ser designados como  jueces de paz, en el texto del proyecto de ley se insiste en que “la naturaleza del cargo, le exige al juez de paz unas calidades de carácter más social que jurídico, debido a que su función se verifica dentro de la comunidad siguiendo los parámetros éticos y valorativos definidos por ella misma”[48].

 

En cuanto al articulado del proyecto de ley, en su artículo 19 se establecían, entre otras, la siguiente inhabilidad para el ejercicio del cargo:

 

“1. Haber sido condenado a pena privativa de la libertad, excepto cuando se trate de delitos políticos o culposos.

 

En cuanto a la explicación de la referida inhabilidad, se afirma:

 

“Este régimen  de inhabilidades que se propone tiene como base la Ley 270 de 1996 o Ley de Administración de Justicia, adaptándola a los requerimientos propios de la figura, por considerarla acorde con los ideales de comportamiento y oficios que debe observar un juez de paz”[49].

 

Adviértase que en el texto del proyecto de ley se incluía era una inhabilidad-sanción, consistente en haber sido condenado, mas no aquella de haberse dictado en su contra resolución de acusación.

 

En el texto de la “Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Ley  número 57 de 1997, Senado”[50] se introdujo la siguiente modificación al régimen de inhabilidades para ser nombrado o elegido juez de paz:

 

“Artículo 7. Inhabilidades. No podrá postularse, ni ser nombrado, ni ser elegido o desempeñarse como juez de paz, la persona que se encuentre incursa en cualquiera de las siguientes situaciones:

 

(…)

 

  1. g) Haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia”

 

La referida inclusión fue justificada en los siguientes términos:

 

“Se precisan algunas situaciones que configuran el régimen de inhabilidades e impedimentos de los jueces de paz. De manera que se adicionan algunas otras causales que terminan de perfilar el debido reconocimiento de que (sic) debe gozar un juez al interior de su comunidad”[51].

 

A partir de allí, la inhabilidad objeto de examen en este fallo se preservó en los debates sucesivos surtidos por la Ley 497 de 1999.

 

10.6. Extensión del margen de configuración legislativa. La Corte reiteró sus pronunciamientos sobre el amplio margen de configuración normativa del cual dispone el legislador al momento de regular un régimen de inhabilidades para acceder a cargos públicos. Sin embargo, ese espectro se encuentra restringido a los principios y valores constitucionales, dado que las inhabilidades implican una limitación al derecho político fundamental de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.

 

10.7. Pronunciamientos sobre los jueces de paz. La Corte trajo a colación sus principales pronunciamientos sobre los jueces de paz, destacando aspectos tales como: (i) su naturaleza de mecanismo alternativo de solución de controversias; (ii) sus rasgos distintivos de la jurisdicción ordinaria; (iii) el carácter de los fallos en equidad; (iv) el perfil de los jueces de paz; y (v) los fundamentos del régimen de inhabilidades que los cobija.

 

10.8. El principio de presunción de inocencia. Esta Corporación consideró que la presunción de inocencia configura uno de los diversos  límites con que cuenta el legislador al momento de establecer un régimen de inhabilidades para acceder a cargos públicos, es decir, que aquélla no se limita al ámbito penal.

 

10.9. Ausencia de vulneración del principio de presunción de inocencia. La inhabilidad prevista en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, es de aquellas establecidas para proteger determinados bienes jurídicamente amparados (probidad de los administradores de justicia) y no como una manifestación del poder sancionatorio estatal, por cuanto su adopción no depende de la imposición de una pena o sanción.

 

En los términos de la jurisprudencia constitucional, no se trata de una inhabilidad-sanción, resultado del adelantamiento de un proceso penal, disciplinario o fiscal, sino de una inhabilidad-requisito, es decir, de aquellas relacionadas con la protección de principios, derechos y valores constitucionales, sin establecer vínculos con la comisión de faltas ni con la imposición de sanciones. Su finalidad es la protección de preceptos como la lealtad empresarial, la moralidad, la imparcialidad, la eficacia, la transparencia, el interés general, la probidad de los jueces,  o el sigilo profesional, entre otros fundamentos. En este sentido, las prohibiciones e inhabilidades corresponden a modalidades diferentes de protección del interés general y no se identifican ni asimilan a las sanciones que se imponen por la comisión de delitos o de faltas administrativas.

 

10.10. Vulneración del derecho fundamental de acceso a cargos públicos. La Corte consideró que la inhabilidad prevista en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999 debía ser sometida a un test estricto de razonabilidad. Lo anterior por cuanto si bien la disposición demandada no establece una clasificación sospechosa, ni recae en personas o grupos especialmente protegidos por la Constitución, y tampoco crea un privilegio, es indudable que configura una grave afectación al ejercicio del derecho constitucional fundamental de acceso a la conformación y control al poder político.

 

10.11. La medida no supera un test intermedio de razonabilidad. La Corte consideró que la medida busca un fin legítimo, importante e imperioso, por cuanto el legislador pretendió que las personas que se desempeñaran como jueces de paz en sus respectivas comunidades fueran idóneas y probas. Lo anterior es esencial en la medida en que las decisiones que adoptan los jueces de paz son en equidad, y por ende, fundadas sobre unos criterios generales de justicia que maneja un determinado conglomerado humano. Tanto es así que la inhabilidad no se refiere a la existencia de cualquier resolución de acusación, sino sólo a aquellas relacionadas con investigaciones por la comisión de delitos que atenten contra la administración pública o de justicia.

 

El medio escogido (inhabilidad) por el legislador para lograr la idoneidad y la probidad de los administradores de justicia de paz es legítimo, como quiera que no se encuentra prohibido constitucionalmente.

 

La Corte encontró que no obstante la medida perseguir un fin constitucionalmente válido y ser las inhabilidades, prima facie, unos medios legítimos para amparar ciertos bienes jurídicos como es aquel de la probidad e idoneidad de quienes administran justicia, la medida es innecesaria.

 

La necesidad  hace referencia a que la limitación a un derecho fundamental debe ser indispensable para la obtención del objetivo previamente descrito como legítimo y, que de todos los medios existentes para su consecución, debe ser el que, en forma menos lesiva, injiera en la efectividad del derecho intervenido.

 

En el caso concreto, impedir que una persona pueda postularse para ser juez de paz o de reconsideración cuando quiera que contra ella un fiscal haya proferido una resolución de acusación por la posible comisión de un delito relacionado con la administración pública o de justicia, no conduce a proteger un bien jurídicamente amparado como lo es la probidad con la cual deben actuar los particulares que ejercen como jueces de paz.

 

Téngase presente que una resolución de acusación, de no encontrarse el procesado privado de su libertad, no le impediría ejercer como juez de paz. Además, la confianza que debe tener la comunidad en sus jueces de paz, en tanto que fundamento de dicha institución, no se mina por la adopción de una decisión de la Fiscalía que, de forma alguna, equivale a un fallo condenatorio.

 

De igual manera, la medida resulta ser innecesaria, como quiera que la limitación del derecho a acceder al cargo de juez de paz o de reconsideración, no resulta indispensable para la obtención del objetivo previamente descrito como legítimo. Tanto es así que, como se explicó, ni siquiera la Ley Estatutaria 270 de 1996, prevé como inhabilidad para ejercer el cargo de juez de la República, no haberse proferido en su contra una resolución de acusación. Además existen medios menos lesivos para el derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control al poder político que la medida censurada en esta oportunidad, como la revisión de datos de sanciones penales, disciplinarias y fiscales impuestas a los aspirantes a los jueces de paz.

 

Siendo la medida innecesaria, la medida no logra superar un test intermedio de razonabilidad.

 

10.12. Decisión. La Corte declaró inexequible el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999.

 

III.    DECISION

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

 

Declarar INEXEQUIBLE el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999.

 

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Presidente

Con salvamento de voto

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

Con salvamento de voto

 

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

Con aclaración de voto

 

 

 

 

IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO

Magistrado (E)

 

 

 

 

AQUILES ARRIETA GÓMEZ

Magistrado (E)

 

 

 

 

ALBERTO ROJAS RIOS

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

 

JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARIS

Magistrado (E)

Con salvamento de voto

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

A LA SENTENCIA C-176/17

 

 

Demanda contra el literal a) del artículo 15 de la Ley 497 de 1997 (por la cual se crean los jueces de paz y se reglamenta su organización y funcionamiento).

 

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

 

 

En la sentencia C-176 de 2017[52] la Corte Constitucional declaró inexequible el literal a) del artículo 15 de la Ley 497 de 1997. Este literal establecía la inhabilidad para ser juez de paz o de reconsideración, en aquellas personas en contra de quienes se hubiera dictado resolución acusatoria por delitos contra la administración pública o de justicia. La Sala, en su mayoría, consideró que esta norma se opone a la Constitución, pues, la medida no resultaría necesaria en los términos del principio de proporcionalidad, por existir alternativas menos restrictivas de derecho y porque la decisión de la Fiscalía de proferir resolución de acusación no es equivalente a una condena penal. Las medidas alternativas, entonces, serían la exigencia de antecedentes penales o la presentación de cartas firmadas por la ciudadanía sobre la probidad e integridad del interesado.

 

Con el respeto acostumbrado hacia las decisiones de este Tribunal, no comparto esas apreciaciones. Los jueces de paz son funcionarios concebidos por el constituyente de 1991 para solucionar conflictos sociales con base en la equidad (es decir, no en el derecho aplicable, como los jueces). De esa forma, el principio de participación, que irradia el texto superior en su integridad se manifiesta también en el marco de la preservación de la paz social, a través de una respuesta justa para las partes, sin necesidad de acudir a los jueces de la república (es decir, a los jueces “en derecho”).

 

Los jueces de paz deben ser funcionarios que cuenten con el respeto de la comunidad, para que así sus decisiones sean efectivas y, en efecto, reflejen para las partes alguien confiable para la aplicación de este tipo especial de soluciones a las controversias de menor entidad. En el ejercicio de su función no reciben remuneración alguna y (en parte por esa razón) no se encuentran inhabilitados para acceder a otros cargos públicos.

 

La sentencia de la que me aparto fundó su decisión principalmente en la consideración según la cual la probidad e integridad de una persona no debe verse afectada por una resolución del ente investigador, que no es una condena judicial, ni implica pronunciamiento alguno sobre su responsabilidad penal.

 

Estimo que ese razonamiento es válido, pero asume sólo una parte de la tensión constitucional que debía resolver la Corporación. Si la primera finalidad de la medida es, en efecto, asegurar la probidad del funcionario, la segunda, acaso más importante en este asunto, es que la comunidad preserve la confianza en el juez de paz.

 

La resolución de acusación, como bien lo indica la sentencia de la que me aparto no implica la existencia de responsabilidad, pero sí exige un indicio grave de responsabilidad. En ese sentido, la inexistencia de un pronunciamiento de esta naturaleza sí favorece, en mi criterio intensamente, la confianza de las personas en sus jueces de paz (digo “sus” para destacar el sentido de pertenencia a la comunidad). Además, esta inhabilidad sólo se aplica si el delito investigado tiene que ver directamente con el adecuado funcionamiento de la administración de justicia, lo que demuestra que no es una restricción excesiva al acceso a esta dignidad.

 

Desde el punto de vista del principio de proporcionalidad, la necesidad de una medida se basa en el análisis de alternativas que, con la misma eficacia, puedan alcanzar el fin propuesto y, en cambio, supongan una intervención menor en los principios contrapuestos.

 

El examen de necesidad no se traduce en la presentación de todo tipo de propuestas desde el tribunal hacia el Congreso de la República, como ocurre cuando la Corte hipotéticamente sugiere la recolección de firmas (un asunto que se basa en la apreciación subjetiva de quienes suscriben la certificación), por el hecho objetivo de la existencia de un indicio grave de responsabilidad penal en asuntos relacionados con la administración de justicia. Considero que la propuesta no satisface el aspecto del principio de necesidad según el cual las alternativas deben tener, potencialmente, la misma idoneidad que la medida estudiada. E incurre en una intervención amplia en la facultad del Congreso de definir las condiciones para garantizar la confianza ciudadana.

 

Me parece, entonces, que la posición mayoritaria no logró demostrar el carácter irrazonable y desproporcionado de la medida, especialmente si se toma en cuenta que la definición de inhabilidades es un ámbito en el cual el Congreso posee una amplia facultad de configuración del derecho. Ahora bien, la norma sí enfrenta un problema de inconstitucionalidad evidente, debido a que no establece, de forma clara y específica, que la inhabilidad debe cesar una vez la persona investigada sea declarada inocente.

 

Esta interpretación es obviamente la única razonable, pues declarada la inocencia de la persona, se ha levantado también el indicio de responsabilidad y porque la resolución de acusación no puede ensombrecer el destino de una persona que la justicia finalmente considera inocente. Sin embargo, como en el ámbito de la interpretación gramatical o literal no existe esa precisión, resultaba imprescindible un condicionamiento por parte de este Tribunal.

 

Fecha ut supra

 

 

 

María Victoria Calle Correa

Magistrada

 

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

JOSE ANTONIO CEPEDA AMARÍS

A LA SENTENCIA C-176/17

 

 

Ref.: Expedientes D-11582 y D-11586 (acumulados)

 

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 497 de 1999.

 

Demandantes: Herney David Montero Pinto, Eidy Carolina Borda Borda y Wilmer Alberto Brugos Burgos.

 

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RIOS

 

 

Con el debido respeto, me permito exponer las razones que me llevaron a disentir de la decisión mayoritaria, adoptada por la Corte en la Sentencia C-176 de 2017.

 

  1. En la citada providencia, la Corporación resolvió declarar inexequible el literal “e” del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, que establecía como causal de inhabilidad para postularse como juez de paz, “haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia “. La posición mayoritaria asumió que la norma demandada imponía una limitación innecesaria y desproporcionada al derecho a acceder a cargos públicos, e incluso a la presunción de inocencia, debido a que: (i) existían otras medidas menos lesivas para impedir que una persona pudiera postularse al cargo de juez de paz -p. e. la revisión de datos sobre sanciones penales, disciplinarias y fiscales-; (ii) una decisión judicial que no equivale a un fallo condenatorio -como la resolución de acusación- no mina la confianza de la comunidad en sus jueces de paz; y (iii) la inhabilidad resulta desproporcionada en cuanto incluye personas que pueden ser tanto condenadas como absueltas, y deja por fuera delitos que pueden ser más graves que aquellos cobijados por la aludida medida.

 

  1. En relación con la posición asumida por la mayoría, las razones por las cuales disiento, son básicamente dos: la primera, porque la inhabilidad derivada de la existencia de una resolución de acusación en contra de la persona que pretende ejercer como juez de paz, se inscribe en el amplio margen de configuración del legislador en la materia y es una medida necesaria para salvaguardar la confianza de la comunidad en tales funcionarios jurisdiccionales; y la segunda, porque la anterior tesis había sido sostenida y reconocida por la propia jurisprudencia de la Corte, en la que se ha señalado que las inhabilidades no sancionatorias, en labores relacionadas con la justicia, son constitucionalmente admisibles. A continuación desarrollaré estas dos ideas con mayor detenimiento.

 

  1. Sobre la necesidad de la medida, encuentro que la decisión adoptada partió de una apreciación errada que la llevó a una conclusión contraevidente. En efecto, la posición mayoritaria sostiene que “la confianza que debe tener la comunidad en sus jueces de paz, en tanto fundamento de dicha institución, no se mina por la adopción de una decisión de la Fiscalía que de forma alguna, equivale a un fallo condenatorio.” Considero que el argumento de la Sala carece de solidez pues la institución de los jueces de paz, precisamente, está edificada sobre las condiciones que la misma comunidad les reconoce a ciertos ciudadanos para ser elegidos popularmente y prestar un servicio honorífico como jueces de paz. Esto es así, porque la jurisdicción de paz está basada en la posibilidad de que los propios ciudadanos acudan a ella voluntariamente, como mecanismo para la solución pacífica de sus conflictos. Tal confianza sólo se puede lograr a través del reconocimiento ético y moral de quien detenta la dignidad de juez.

 

3.1.        Desde este punto de vista, la institución de los jueces de paz no tiene otro sentido que exaltar a las personas que muestren especiales cualidades cívicas, morales y ciudadanas, que llevan a la comunidad a depositar su confianza para que administren justicia -en equidad-. De esta manera, es razonable que el juez de paz deba tener un mayor respaldo en legitimidad, en confianza de la ciudadanía, y en credibilidad, debido a que son estos los fundamentos de su investidura. Es por ello, que la existencia de una acusación formal, contrario a lo concluido por la mayoría, sí podría minar esa confianza, con lo que la medida adoptada por el legislador no solamente era adecuada, sino necesaria.

 

3.2.        En la Sentencia C-103 de 2004, la Corte ya se había referido a este tema al señalar que los jueces de paz son escogidos en virtud de sus “calidades personales y su reconocimiento comunitario”. Sobre este aspecto, en la misma decisión, la Corte puntualizó que “(…) los jueces de paz son elegidos como tales por la comunidad en virtud del alto reconocimiento que ésta otorga a sus calidades personales – lo cual reviste de un carácter honorífico.”

 

3.3.        Adicionalmente, la medida es proporcional pues se trata de una inhabilidad que es temporal[53] y no sancionatoria, ya que solamente permanece mientras desaparece el manto de duda sobre la idoneidad del afectado. Bajo este entendido, era claro que el objetivo de la medida no era afectar el derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, ni el derecho a la presunción de inocencia, pues lo que realmente hacía era aumentar el estándar de exigencia de idoneidad para desempeñar la investidura de juez de paz. Este atributo exige para los jueces de paz la inexistencia de una condena (por supuesto), pero también la inexistencia de una acusación formal de contenido penal, relacionada con delitos que atenten contra la administración pública o de justicia.

 

3.4.        El fortalecimiento de ese estándar de idoneidad, se insiste, no quebranta la presunción de inocencia ni el derecho de acceder a cargos públicos. El hecho de que sea distinto al de los jueces y otros servidores públicos (Art. 122 CP. y Ley 270/96) no lo hace inconstitucional comoquiera que se trata funciones muy distintas. Es razonable que el juez de paz deba tener una mayor respaldo en legitimidad, en confianza de la ciudadanía, en credibilidad, toda vez que este es el único fundamento de su investidura. Mientras los jueces de la República deben acreditar conocimientos jurídicos, experticia, y por supuesto condiciones morales, rectitud y probidad, los jueces de paz sustentan su cargo únicamente en la credibilidad y la confianza de su comunidad. La existencia de una acusación formal podría, entonces, minar esa confianza, único soporte de su investidura.

 

3.5.        En ese sentido, no resultaba admisible, como equivocadamente lo sostuvo la mayoría de la Sala, comparar la situación de los jueces de paz con la de los demás jueces. Según fue señalado, existen diferencias relevantes para efecto de exigir o no la aplicación del mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades. Entre otras, los jueces pertenecientes a la rama judicial, son funcionarios que ingresan al servicio público por concurso de méritos, de manera que al ser jueces de carrera permanecen en funciones mientras su rendimiento sea satisfactorio y no sean sancionados. El juez ordinario debe fallar en derecho mientras que los jueces de paz lo hacen en equidad. Además, los jueces ordinarios derivan su sustento del ejercicio de este cargo, mientras que los jueces de paz son postulados por su comunidad, elegidos popularmente y prestan un servicio sin remuneración alguna. Adicionalmente, al paso que la jurisdicción ordinaria es imperativa para las partes, la activación de la jurisdicción de paz surge del acuerdo entre ellas. Esta última condición hace evidente que tanto la legitimidad de la jurisdicción de paz, como la vocación de las personas de acudir a ella, se sustentan en la confianza pública en torno a su labor de administrar justicia con pulcritud, imparcialidad, ética y total probidad.

 

3.6.        En punto al presunto desconocimiento del derecho fundamental de acceso a cargos públicos, resultaba además evidente que la medida acusada no lo desconocía. Entre otras muchas razones, por cuanto el ejercicio del cargo de juez de paz no es incompatibilidad con el ejercicio, al mismo tiempo, de otro cargo público o privado (ley 497 de 1999, art. 17).

 

3.7. En efecto, a partir del carácter no remunerado[54] y honorífico de sus labores (Ley 497 de 1999, art. 19), los jueces de paz puedan ocupar otros empleos en el sector público o privado. Así lo expresó esta Corporación en la Sentencia C-103 de 2004, al advertir que “el desempeño del cargo de juez de paz es compatible con el de otros cargos públicos. (…) el ejercicio de este cargo es netamente voluntario -es decir, quien resulta elegido para ser juez de paz lo hace en virtud de una decisión suya libre y voluntaria en el sentido de asumir una carga pública adicional, no de una imposición ni un deber.” De esta manera, al poder desempeñar otra función pública -e incluso privada-, la inhabilidad dispuesta por el legislador no constituía ninguna vulneración del derecho al acceso a los cargos públicos.

 

  1. Cabe agregar, además, que la posición adoptada por el suscrito, no obedece a una mera diferencia de criterio personal, pues está fundada en la pacífica y decantada línea jurisprudencial que hasta la sentencia C-176 de 2017, había sostenido la Corte en materia de inhabilidades no sancionatorias.

 

4.1.       En ese sentido, la segunda razón por la que me aparto del fallo es precisamente porque la decisión adoptada se apartó injustificadamente de los pronunciamientos que con anterioridad había emitido la Corte en relación con el mismo tipo de inhabilidades. En particular, existen dos sentencias de esta Corporación (C-558 de 1994 y C-398 de 2011), e incluso una sentencia de la Corte Suprema de Justicia, en vigencia de la extinta Sala Constitucional (Sentencia 1858 de noviembre 11 de 1988), que establecían que la inhabilidad temporal para el ejercicio de funciones relacionadas con la actividad jurisdiccional, cuando se profiere una resolución acusatoria en contra de quien pretende participar en la actividad jurisdiccional, bien por ser servidor judicial o en relación con el ejercicio de la abogacía, es constitucionalmente admisible.

 

4.2.       En la primera decisión adoptada por la Corte en la materia, Sentencia C-558 de 1994[55], se estudió una demanda de inconstitucionalidad en contra del literal c) del artículo 136 del Decreto 2699 de 1991, que inhabilitaba para desempeñar cargos o empleos en la Fiscalía General de la Nación, a quienes se encontraran “en detención preventiva por delito doloso aunque gocen del beneficio de excarcelación, o hayan sido afectados por resolución de acusación o su equivalente en proceso penal por el mismo delito, mientras se define su responsabilidad; (…)”. En el caso, el demandante consideraba que era injusto que se suspendiera a un empleado de la Fiscalía General de la Nación por haber sido objeto de un auto de detención, y que además, se debía presumir su inocencia hasta que se profiriera una sentencia en firme, ya que debía prevalecer la dignidad de la persona sobre la del cargo. Al analizar la norma, la Corte declaró su exequibilidad al considerar que “si se acepta que en órganos como la Fiscalía presten sus servicios personas contra las cuales existen indicios graves de responsabilidad en la comisión de delitos dolosos, es tanto como admitir que se destruya el Estado de Derecho, pues la administración de justicia queda en manos de personas cuyas virtudes o condiciones personales están en entredicho y, por tanto, no serían garantía suficiente de un correcto ejercicio de la función pública asignada, ni son garantía para los procesados.”

 

4.3.         Posteriormente, en la Sentencia C-398 de 2011[56], la Corte estudió una demanda contra el artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 (Código Disciplinario del Abogado), que establecía como incompatibilidad para ejercer la abogacía “la imposición de una medida de aseguramiento o sentencia, excepto cuando la actuación sea en causa propia, sin perjuicio de los reglamentos penitenciarios y carcelarios.” En este caso el demandante sostenía que el detenido podía ejercer la profesión “a pesar de que se le haya impuesto una medida de aseguramiento privativa de la libertad, por cuanto sus calidades profesionales no sufren mengua por estar detenido, ni hay lugar a un abierto cuestionamiento de sus cualidades éticas y humanas.” En el caso, la Corte declaró la exequibilidad de la disposición demandada, al considerar que “la incompatibilidad censurada tiene claros fines constitucionales en la previsión del riesgo social, en el interés general inherente al ejercicio profesional de la abogacía y en la protección de los derechos de terceros, objetivos que aportan un marco de justificaciones más amplio que el fundado en la mera apreciación individual de las consecuencias que la privación de la libertad tendría sobre el directamente implicado.

 

4.4.         Finalmente, vale la pena resaltar que el criterio adoptado por la Corte tenía como antecedente directo la jurisprudencia previa a la Constitución de 1991 proferida por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Muestra de ello, es la Sentencia 1858 de noviembre 11 de 1988[57] en la que la Corte Suprema había estudiado una demanda de inconstitucionalidad contra el literal c) del artículo 56 del Decreto Numero 52 de 1987 (relativo a la carrera judicial), que establecía una inhabilidad para los funcionarios judiciales que se encontraran “en detención preventiva, aunque gocen del beneficio de excarcelación y quienes hayan sido llamados a juicio mientras se resuelve su situación jurídica (…)” En la demanda, el actor alegaba que: (i) la norma acusada violaba el artículo 16 de la Constitución de 1886, al prescindir de personal que había venido prestando sus servicios en la Rama Jurisdiccional, “por existir en su contra un auto de detención como medida de aseguramiento aunque goce del beneficio de la excarcelación o libertad provisional, o una resolución de acusación”; (ii) porque el precepto acusado violaba el inciso primero del artículo 26 de la Constitución de la época, debido a que no permitía el ingreso a la carrera a un funcionario, por tener en su contra un auto de detención o una “resolución acusatoria”, que, a su modo de ver, constituía una “condena anticipada”‘, lo que violaba el derecho de defensa; y finalmente, (iii) porque contrariaba el artículo 160 de la Constitución, que señalaba que “los jueces y magistrados no podrán ser suspendidos en el ejercicio de sus cargos, sino por virtud de sentencia judicial proferida por el respectivo superior o en los casos que determine la ley.” En el análisis de la demanda, la Corte Suprema concluyó que el requisito dispuesto en la norma demandada se justifica porque “la conducta del ciudadano que va a ingresar a la carrera judicial no debe estar en tela de juicio”.

 

4.5.         Como se puede apreciar, para la jurisprudencia constitucional este tipo de inhabilidades eran constitucionalmente validas debido a que: (i) se fundamentaban en la garantía del correcto ejercicio de la función pública de administración de justicia, la cual debe quedar en manos de personas cuyas virtudes o condiciones personales no pueden estar en entredicho; y, porque (ü) la previsión del riesgo social, el interés general inherente al ejercicio de profesiones relacionadas con la justicia y la protección de los derechos de terceros, aportaban justificaciones más amplias que la mera apreciación individual de las consecuencias que la medida tendría sobre el directamente implicado.

 

4.6. En mi concepto, la Corte debió reiterar estas consideraciones jurisprudenciales, las cuales constituían elementos valiosos para avanzar hacia la consolidación de una administración de justicia más trasparente y legítima, basada en la virtud cívica de las personas que desempeñan la loable y digna labor de impartir justicia desde la equidad.

 

  1. Las anteriores son las razones por las cuales, respetuosamente, me aparto de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala, y por las que, en consecuencia, salvo el voto en la presente sentencia.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

JOSE ANTONIO CEDPEDA AMARIS

Magistrado (e)

 

CORTE CONSTITUCIONAL Bogotá, D. C., cuatro (4) de abril de dos mil diecisiete (2017) Sentencia T 202/17

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LOS DAÑOS QUE SUFREN LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES.

 

CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

 

 

 

 

 

Bogotá, D. C., cuatro (4) de abril de dos mil diecisiete (2017)

Sentencia T 202/17

Referencia: Expediente T-5.915.380

Acción de tutela instaurada por Luis Alfredo Armero Cuchala, mediante apoderado, en contra del Tribunal Administrativo del Cauca.

Procedencia: Sección Segunda – Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

Asunto: acción de tutela contra providencia judicial, defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y falta de motivación.

Magistrada sustanciadora:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

 

 

 

 

La Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Iván Humberto Escrucería Mayolo (e) y Aquiles Arrieta Gómez (e), y por la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia emitido por la Sección Segunda -Subsección A- de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 3 de octubre de 2016, que confirmó la sentencia proferida el 21 de abril de 2016 por la Sección Primera de esa Corporación, en el proceso de tutela promovido por Luis Alfredo Armero Cuchala, a través de apoderado, contra el Tribunal Administrativo del Cauca.

 

El asunto llegó a la Corte Constitucional, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, por remisión que efectuó la Secretaría General de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. El 14 de diciembre de 2016, la Sala Número Doce de Selección de Tutelas de esta Corporación escogió el presente caso para su revisión.

 

  1. ANTECEDENTES

 

El 26 de febrero de 2016[1], Luis Alfredo Armero Cuchala, mediante apoderado, formuló acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Cauca, por considerar vulnerados sus derechos a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Particularmente, la vulneración la derivó de la sentencia que la autoridad accionada profirió el 1º de octubre de 2015, en la que revocó la decisión del Juzgado 4º Administrativo del Circuito de Popayán para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda que el actor y otros[2] formularon en contra de la Nación-Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional.

 

  1. Los hechos que sustentaron la solicitud de amparo se resumen a continuación:

 

1.1.         Diego Fernando Armero Yampuezan, miembro de la Policía Nacional, falleció el 8 de marzo de 2012 en el municipio de Balboa, Cauca, en ejercicio de sus funciones como patrullero.

 

1.2.         De acuerdo con los registros[3], a las 8:45 del 8 de marzo de 2012 la Estación de Policía de El Bordo le informó a la Estación de Policía de Balboa que, desde la vereda La Planada del corregimiento de Pureto, una camioneta con estupefacientes se dirigía hacia dicho municipio.

 

1.3.         En atención a ese reporte los agentes Lozano Ortiz, Cacelado Torres y Burbano Córdoba hicieron el patrullaje urbano en las horas de la mañana, el cual terminó a las 12:40, cuando volvieron a la estación para el relevo correspondiente.

 

1.4.         A las 13:35 del mismo día, los agentes Lozano Ortiz, Armero Yampuezan y Prada Bernal, bajo el mando del comandante de la estación Efrey Álvarez, emprendieron la labor de patrullaje en dos motocicletas y “portando fusiles Galil, pistolas, proveedores, municiones, granadas de fragmentación y un radio”[4] .

 

1.5.         Transcurridos 10 minutos desde el inicio del patrullaje, en la vía que conduce al corregimiento de Pureto, aproximadamente 100 metros antes del Colegio Vasco Núñez de Balboa, los agentes fueron víctimas de un atentado con explosivos. Como consecuencia de este hecho los policías Efrey Álvarez, Lozano Ortiz y Armero Yampuezan fallecieron, y el agente Prada Bernal resultó herido.

 

1.6.         Luis Alfredo Armero Cuchala y Rosa Enriqueta Yampuezan, en calidad de padres de Diego Fernando Armero Yampuezan, sus hermanos, abuelos paternos y su abuela materna[5] presentaron demanda de reparación directa en contra de la Nación-Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, con el propósito de que se condenara a la demandada al pago de los perjuicios morales, materiales y por la “alteración grave de las condiciones de existencia”[6] que les causó la muerte de su familiar.

 

1.7.         En el libelo se indicó que los padres de Diego Fernando satisfacían sus necesidades básicas con los recursos que su hijo les proveía y, en general, se destacó el alto sentido de colaboración y solidaridad del fallecido con su núcleo familiar.

 

1.8.         Luego, se describieron las circunstancias en las que murió Diego Fernando Armero, las cuales, adujeron los demandantes, dan cuenta de la responsabilidad del Estado por falla en el servicio, debido a que la actuación de la víctima, en ejercicio de sus funciones, atendió a las órdenes proferidas por su superior, el comandante de la estación, quien omitió tomar las medidas de prevención, protección y seguridad necesarias. A juicio de los actores se ignoraron (i) los instructivos para evitar emboscadas[7], (ii) las instrucciones para un adecuado uso del fusil Galil[8], (iii) la prohibición de asignar armamento de largo alcance a dispositivos inferiores a 7 unidades en el área urbana y a 10 unidades en el área rural[9], y (iv) el procedimiento de patrullaje en zona rural[10].

 

1.9.         En síntesis, la demanda argumentó que la muerte de Diego Fernando Armero Yampuezan no fue consecuencia del riesgo que voluntariamente asumió cuando ingresó a prestar sus servicios a la Policía Nacional, sino que fue el resultado de omisiones imputables a su superior, debido a que no tomó las medidas de protección, prevención y seguridad que debían regir las actuaciones.

 

1.10.      En sentencia de 25 de septiembre de 2014, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán declaró a la Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional responsable administrativa y patrimonialmente de los perjuicios morales que sufrieron los demandantes como consecuencia del fallecimiento de Diego Fernando Armero Yampuezan.

 

Como fundamento de la decisión, el juez aludió a las pruebas recaudadas en el trámite y destacó que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la afectación de los derechos a la vida e integridad personal de los agentes de la fuerza pública constituye un riesgo de la actividad que desempeñan. Sin embargo, cuando el daño es consecuencia de una falla en el servicio o de la materialización de un riesgo excepcional hay lugar a declarar la responsabilidad del Estado. En particular, refirió un caso en el que se comprobó la falla en el servicio como consecuencia de una mala coordinación del operativo y la insuficiencia de las medidas de seguridad[11].

 

Luego confrontó los hechos demostrados en el trámite, particularmente los procedimientos que adelantó el grupo de patrulla en el que se encontraba Diego Fernando Armero el día de su fallecimiento, con los instructivos expedidos por la Dirección de la Policía Nacional; de un lado, el número 092 de 2006, que prohíbe asignar armamento de largo alcance a dispositivos inferiores a 7 unidades en área urbana y 10 en área rural y, de otro, el número 041 de 2004 que contiene instrucciones para evitar emboscadas.

 

En dicho análisis, el juez concluyó que el desplazamiento realizado el 8 de marzo de 2012 desobedeció los instructivos en comento, debido a que: (i) salieron a patrullaje sólo 4 uniformados equipados con armamento de largo alcance; (ii) el desplazamiento se hizo en motocicletas cuando debió realizarse a pie ante el riesgo de emboscada, y (iii) no se adelantó una verificación de ruta previa.

 

En atención a esas circunstancias, el juez de instancia concluyó que la actividad desempeñada por el patrullero Armero Yampuezan, determinada por la imprudencia de su superior, consolidó un exceso en los riesgos del servicio, ya que si se hubieran observado las instrucciones generales para adelantar el patrullaje se habría prevenido el atentado terrorista en el que falleció. Asimismo, indicó que la falla en el servicio imputable a la entidad demandada se deriva de la falta de previsión del personal necesario a órdenes de la Estación de Policía de Balboa

 

Con respecto a los perjuicios, el juez consideró que sólo procedía el reconocimiento de los morales, debido a que el daño emergente se cubrió a través de la indemnización a forfait y la pensión de sobreviviente reconocida en favor de los padres del patrullero Armero Yampuezan; y no se demostró el lucro cesante, pues no existen pruebas que acrediten que los demandantes dependieran económicamente del causante. Finalmente señaló que el reconocimiento de los perjuicios por alteración de las condiciones de existencia sólo procede para resarcir económicamente una lesión corporal o un daño a la salud, presupuestos que no se acreditaron en el trámite.

 

1.11      Los extremos del litigio formularon recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia.

 

Los demandantes cuestionaron la decisión en aras de que se reconozca la totalidad de los perjuicios reclamados. Indicaron, en primer lugar, que el juez no tuvo en cuenta los elementos de prueba y circunstancias que acreditaban la dependencia de los padres de la víctima. También refutaron las consideraciones sobre los perjuicios por alteración grave de las condiciones de existencia, pues, a su juicio, éstos no corresponden a la afectación del derecho a la salud sino a la alteración de su proyecto de vida derivada del deceso de su familiar, la que demostraron a través del dictamen psicológico aportado al trámite y los testimonios recaudados.

 

A su turno, la demandada expuso diversas razones de inconformidad respecto a la decisión de primera instancia, particularmente que el juez: (i) ignoró el régimen vigente de patrullaje previsto en la Resolución 911 del 1º de abril de 2009, en el que no se exige el número de policías referido en la sentencia; (ii) desconoció el precedente judicial sobre el riesgo propio del servicio; (iii) incurrió en defecto fáctico al considerar que la verificación de la información recibida por la Estación de Policía de Balboa requería un gran operativo y no se trataba de una actividad rutinaria, e (iv) ignoró que el ataque con explosivos no era contenible o resistible por el número de policías que asistieran al operativo. Asimismo destacó que las consideraciones expuestas por el a quo, relacionadas con la exigencia de un número mayor de agentes, afectan la prestación del servicio de la Policía Nacional.

 

1.12      En sentencia de 1º de octubre de 2015, el Tribunal Administrativo del Cauca revocó la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2014 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda.

 

El ad quem aludió, en primer lugar, al régimen de responsabilidad de los miembros de la fuerza pública y a las diferencias derivadas de la prestación obligatoria del servicio y el ingreso voluntario. En cuanto a los sujetos que prestan voluntariamente el servicio resaltó que asumen los riesgos inherentes al oficio escogido y, en consecuencia, la responsabilidad del Estado sólo surge de un hecho anormal constitutivo de falla en el servicio y generador de un daño que aquéllos no estaban obligados a soportar.

 

En concordancia con lo anterior emprendió el análisis de responsabilidad del Estado, en el que identificó el daño antijurídico, que corresponde a la muerte del patrullero Diego Fernando Armero Yampuezan, y luego determinó la falla endilgada.

 

Tras referir los elementos de prueba obrantes en el trámite, el Tribunal indicó que el fallecimiento del policía Armero Yampuezan tuvo lugar cuando se encontraba de patrullaje en el sector asignado para su actividad, es decir que se trató de la concreción un riesgo propio del servicio. Luego transcribió el análisis que ya había adelantado, en un proceso diferente ocurrido con ocasión de los mismos hechos, en sentencia de 11 de septiembre de 2014. En esa providencia decidió la acción de reparación directa fundada en los perjuicios ocasionados por la muerte del agente William Alberto Lozano Ortiz y estableció que el patrullaje adelantado el 8 de marzo de 2012 en el municipio de Balboa, estaba destinado a atender el reporte de una riña gestada en el colegio, que corresponde a la competencia ordinaria de la Policía Nacional y, por ende, el daño antijurídico fue producto de un riesgo propio de las actividades de los miembros de esa institución.

 

Asimismo, en las consideraciones de ese fallo destacó que la información sobre el vehículo con estupefacientes se recibió en las horas de la mañana y motivó actividades de la Estación de Policía de Balboa desde el momento en el que se obtuvo el reporte, razón por la que el patrullaje de la tarde no se podía identificar como una actividad dirigida a interceptar dicho vehículo. Luego indicó que la aparente decisión de sobrepasar el sector urbano sin autorización de los superiores no evidenciaba el desbordamiento de un riesgo ordinario de los miembros de la fuerza pública, debido a que no se demostró que el lugar del atentado se encontrara fuera del perímetro urbano y que, por lo tanto, la decisión del patrullaje no podía tomarse por el comandante de la estación de policía. Finalmente, el Tribunal concluyó, frente al Instructivo 092 de 5 de septiembre de 2006, que el acatamiento de esas instrucciones, particularmente el incremento del número de agentes en el patrullaje, no habría impedido que se concretara el daño.

 

Tras las extensas transcripciones de la sentencia de 11 de septiembre de 2014, que el juez accionado consideró plenamente aplicables para resolver el caso, señaló que resultaba improcedente pronunciarse sobre la naturaleza del sector en el que ocurrió el atentado, debido a que se trata de un argumento formulado en los alegatos de conclusión de la segunda instancia y que en caso de que se tratara de área rural, la calidad de comandante de la Estación de Policía de Balboa de Efrey Álvarez le permitía atender el patrullaje.

 

Solicitud de tutela

 

  1. El 26 de febrero de 2016 Luis Alfredo Armero Cuchala, a través de apoderado, formuló acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Cauca, en la que denunció la transgresión de sus derechos a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia.

 

El accionante indicó que la vulneración de sus derechos deriva de la sentencia proferida por la autoridad accionada el 1º de octubre de 2015, ya que contiene defectos tanto en la fundamentación jurídica como en la valoración de los elementos de prueba, los cuales clasificó en los “cargos” que se describen a continuación:

 

“Primer cargo.” El actor adujo que la sentencia cuestionada se fundó en las consideraciones expuestas en la sentencia de 11 de septiembre de 2014, en la que se valoró el testimonio rendido por Jimmy Prada en otro proceso, el cual no se trasladó y contiene declaraciones diferentes a las que el mismo testigo rindió en el proceso incoado por el demandante.

 

El accionante destacó que, en el proceso en el que se emitió la sentencia de 11 de septiembre de 2014, el testigo Jimmy Prada declaró que el patrullaje estaba destinado a atender el reporte de una riña en el colegio, pero dicha declaración se contradice con el informe policial rendido por el Comandante (e) de la Estación de Policía del Municipio de Balboa, con las anotaciones de la minuta de guardia y libro de población, y con las declaraciones del mismo testigo en el proceso. En consecuencia, la valoración del testimonio de Jimmy Prada recaudado en otro proceso y que no fue trasladado en debida forma vulneró el derecho al debido proceso del actor.

 

“Segundo cargo.” La sentencia cuestionada se fundó en hechos nuevos planteados por la entidad demandada en el recurso de apelación. A juicio del accionante, en la alzada formulada por la Policía Nacional se introdujo una polémica nueva, relacionada con la vigencia de la Resolución 911 del 1º de abril de 2009 y la consecuente derogatoria de la regulación previa, tesis que acogió implícitamente el fallo cuestionado, pues al desestimar la falla en el servicio el Tribunal “tácitamente aplica los dichos nuevos expuestos por la defensa de la institución demandada, tendiente a demostrar que en la parte urbana en general de las poblaciones del país no se aplican los manuales dictados por la Dirección General de la Policía Nacional y traídos a colación con la demanda, sino la reglamentación de la vigilancia urbana ordinaria.”[12]

 

Comoquiera que para el accionante el juez de segunda instancia acogió, de forma implícita, los argumentos relacionados con la aplicabilidad de la Resolución 911 del 1º de abril de 2009, expuso razones para confrontar esa consideración, particularmente: (i) la inaplicabilidad de la norma, debido a que regula vigilancia urbana; (ii) las diferencias entre la vigilancia urbana y el patrullaje en municipios con graves afectaciones del orden público como Balboa, Cauca; (iii) la regencia de los instructivos 092 de 23 de abril de 2004 y 041 de 2004 frente a la operación adelantada el 8 de marzo de 2012 en Balboa, y (iv) la indebida conclusión a la que arribó el Tribunal sobre la posibilidad de que el Comandante de la Policía de Balboa determinara libremente la forma en la que debía adelantarse el patrullaje.

 

“Tercer cargo.” La sentencia cuestionada desconoció los elementos de prueba obrantes en el trámite, que: (i) demostraban que el patrullaje adelantado el 8 de marzo de 2012 en el municipio de Balboa pretendía aprehender un vehículo con estupefacientes, reportado por el Comando del Distrito de Policía de El Bordo; (ii) confrontaban el objetivo del patrullaje establecido en la sentencia, debido a que la jornada escolar finalizó a las 12:45; (iii) daban cuenta del incumplimiento de los protocolos de seguridad, que reconocieron los policías de la estación Jimmy Prada Bernal, Hernán Fernando Serna Muñoz y James Eduard Molano; y (iv) evidenciaban que el Comandante de la Estación de Balboa, a pesar de contar con el personal suficiente, establecía turnos de patrullaje que desconocían los protocolos con el objetivo de tener un mayor tiempo de descanso.

 

“Cuarto cargo.” Las consideraciones del Tribunal sobre el propósito que perseguía el patrullaje realizado el 8 de marzo de 2012 en el municipio de Balboa -la vigilancia de la salida de los estudiantes del colegio y que se trataba de una función de policía- son irrelevantes frente al fundamento de la demanda, que corresponde al incumplimiento de los protocolos de seguridad en la prestación del servicio.

 

Para el actor, la sentencia acusada (i) no respondió al argumento principal en el que se fundó la acción de reparación directa, (ii) identificó los protocolos de seguridad como obstáculos para la prestación de los servicios a cargo de la Policía Nacional en oposición con la naturaleza jerárquica de la institución que obliga a que esas instrucciones se apliquen, y (iii) adelantó una defensa indebida de los intereses del ente demandado.

 

“Quinto cargo.” La sentencia acusada desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado, de acuerdo con la cual, a pesar de los riesgos propios del servicio, se configura una falla en el servicio, que da lugar a la responsabilidad del Estado, cuando la negligencia o indiferencia de las instituciones ponen a los miembros de la fuerza pública en situaciones de indefensión y los expone a riesgos superiores. En ese sentido, el actor destacó que una de las manifestaciones del exceso en los riesgos del servicio, reconocida por la jurisprudencia, corresponde a los daños causados como consecuencia de la omisión de las medidas de prevención, protección y seguridad por parte de los mandos superiores[13].

 

Finalmente, se solicitó que se emitan órdenes inter comunis frente a todos los demandantes de la acción de reparación directa referida.

 

  1. Actuaciones en sede de tutela

 

Mediante auto de 3 de marzo de 2016, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción de tutela formulada por Luis Alfredo Armero Cuchala, dispuso la notificación del Tribunal Administrativo del Cauca, del Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán, del Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional y de los demás demandantes de la acción de reparación directa que motivó la solicitud de amparo.

 

Ministerio de Defensa Nacional- Policía Nacional

 

La autoridad vinculada al trámite se opuso a la prosperidad de la acción de tutela, debido a que la sentencia, a la que el accionante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales, valoró las circunstancias acreditadas en el trámite y determinó, con base en la jurisprudencia vigente, que no se demostró la falla en el servicio y que no había lugar a la responsabilidad del Estado por la muerte del patrullero Diego Fernando Armero Yampuezan, pues ésta se produjo como consecuencia de los riesgos propios del servicio que prestaba en la Policía Nacional.

 

Como fundamento de su intervención, la entidad refirió la defensa que planteó en el proceso de reparación directa, el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en favor de los padres del causante, el pago de $41’610.630 como compensación por muerte y las reglas jurisprudenciales de improcedencia general de la acción de tutela contra providencias judiciales.

 

La autoridad accionada y los vinculados al trámite guardaron silencio.

 

  1. Decisiones objeto de revisión

 

Fallo de primera instancia

 

Mediante fallo proferido el 21 de abril de 2016[14] la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado denegó el amparo de los derechos invocado por Luis Alfredo Armero Cuchala. En primer lugar,  determinó el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela formulada contra la sentencia de 1º de octubre de 2015, particularmente: (i) la relevancia constitucional del asunto ante la posible afectación del debido proceso; (ii) la presentación oportuna de la acción, debido a que la sentencia cuestionada se emitió el 9 de octubre de 2015 y la solicitud de amparo se elevó el 1º de marzo de 2016; (iii) la observancia del presupuesto de subsidiariedad, ya que el actor no cuenta con medios ordinarios o extraordinarios de defensa judicial para lograr la protección de los derechos invocados; (iv) la identificación de los hechos de los que se desprende la vulneración de los derechos, cuya protección invoca; y (v) el tipo de providencia contra la que se formuló la acción, que no corresponde a un fallo de tutela.

 

Establecidos los presupuestos generales, el a quo emprendió el análisis de fondo de la solicitud, en el que determinó que las pruebas referidas por el actor se evaluaron en la sentencia cuestionada y la valoración probatoria fue adecuada. Asimismo destacó que con respecto al examen del material probatorio adelantado por el juez natural, la actividad del juez de tutela está limitada por el respeto a la autonomía judicial.

 

Finalmente, indicó que el propósito de la acción formulada por Luis Alfredo Armero Cuchala es reabrir el debate propio de las instancias y no cuestionar errores en la valoración probatoria con incidencia en sus derechos fundamentales.

 

Impugnación

 

El accionante impugnó la decisión de primera instancia. En el escrito de impugnación el actor refirió los antecedentes relevantes del trámite y reiteró que, a pesar de que los argumentos de la contestación de la demanda presentados por el Ministerio de Defensa-Policía Nacional en el proceso de reparación directa diferían de los que expuso en el recurso de apelación, en la sentencia se acogieron indebidamente los presentados en la alzada.

 

También indicó que la nueva resolución sobre vigilancia en la Policía Nacional no derogó los instructivos previos emitidos para la realización de las funciones de los miembros de dicha entidad y que la decisión cuestionada no atiende a las pruebas obrantes en el proceso.

 

Fallo de segunda instancia

 

En fallo emitido el 3 de octubre de 2016[15], la Sección Segunda Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia.

 

Tras reiterar la concurrencia de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela y referir las características del defecto fáctico, el ad quem transcribió parcialmente las consideraciones expuestas en la sentencia cuestionada e indicó que se valoraron los elementos de prueba relevantes para el caso, los mismos que llevaron a la autoridad accionada a establecer que la muerte de Diego Fernando Armero Yampuezan fue la consecuencia de un riesgo propio del servicio.

 

De otra parte indicó que los argumentos relacionados con el desconocimiento de los protocolos de seguridad no fueron estudiados en la sentencia cuestionada, debido a que se formularon en los alegatos de conclusión de segunda instancia, razón por la que tampoco pueden ser analizados por el juez de tutela.

 

  1. CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

1.- Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, las sentencias proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Asunto objeto de revisión y problema jurídico

 

2.- Luis Alfredo Armero Cuchala y otros formularon acción de reparación directa en contra de la Nación, Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con la pretensión de que se condenara a la demandada a pagar los perjuicios que sufrieron como consecuencia de la muerte de Diego Fernando Armero Yampuezan, quien se desempeñaba como patrullero en la Policía Nacional.

 

En la demanda se denunció que la muerte del agente Armero Yampuezan no fue consecuencia del riesgo que voluntariamente asumió cuando ingresó a prestar sus servicios a la Policía Nacional, sino que fue el resultado de omisiones imputables a su superior, quien no tomó las medidas de protección, prevención y seguridad que debían regir las actuaciones, circunstancia que la jurisprudencia ha reconocido como una falla en el servicio y que conduce a declarar la responsabilidad del Estado.

 

3.- En sentencia de 25 de septiembre de 2014, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán advirtió que en el patrullaje en el que falleció el policía Armero Yampuezan se desconocieron las medidas de seguridad para el uso de armamento de largo alcance y las instrucciones para evitar emboscadas.

 

También consideró que dichas omisiones, determinadas por la imprudencia del superior del agente referido, configuraron un exceso en los riesgos del servicio, ya que si se hubieran observado las instrucciones generales para adelantar el patrullaje se habría afrontado de mejor manera el atentado terrorista que provocó el daño. En consecuencia, encontró acreditada la falla en el servicio y la responsabilidad del Estado por los perjuicios morales que provocó la muerte del agente Armero Yampuezan.

 

4.- Los extremos del litigio formularon recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia. Los demandantes reprocharon el reconocimiento parcial de los perjuicios reclamados y la demandada cuestionó la falla en el servicio establecida por el a quo.

 

5.- En sentencia de 1º de octubre de 2015, el Tribunal Administrativo del Cauca revocó la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2014 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda.

 

El ad quem estableció, con base en los elementos de prueba obrantes en el trámite, que la muerte de Diego Fernando Armero fue el resultado de la concreción de los riesgos del servicio. El Tribunal, apoyado en una sentencia previa que analizó un caso ocurrido con ocasión de los mismos hechos, destacó que el daño se produjo cuando la víctima realizaba patrullaje en un sector asignado para su actividad, en el marco de una labor ordinaria -reporte de una riña en el colegio- y bajo el mando del Comandante de la Estación, quien contaba con la autorización para adelantar esa actividad. Finalmente indicó que la observancia de los instructivos de seguridad que exigían un mayor número de agentes no habría impedido el daño.

 

6.- Luis Alfredo Armero Cuchala formuló acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Cauca, en la que denunció que la sentencia de 1º de octubre de 2015 incurrió en diversos errores que provocaron la vulneración de sus derechos fundamentales, los cuales presentó en varios “cargos” que no identificó con los defectos de las decisiones judiciales reconocidos en la jurisprudencia constitucional.

 

A pesar de esa circunstancia, la Sala, en aras de mayor claridad en el análisis, en atención a la informalidad de la acción de tutela y debido a que el actor describió cada uno de los yerros en los que, a su juicio, incurrió la sentencia acusada, clasificará los argumentos expuestos de acuerdo con la nominación de los defectos que se pueden predicar de una providencia judicial y que han sido establecidos jurisprudencialmente.

 

En primer lugar, el accionante adujo que la sentencia desconoció el precedente del Consejo de Estado, de acuerdo con el cual la negligencia o indiferencia de las instituciones que pone a los miembros de la fuerza pública en situaciones de indefensión y los expone a riesgos superiores configura una falla en el servicio que da lugar a la responsabilidad del Estado.

 

En segundo lugar, el actor señaló que la sentencia adolece de defecto sustantivo porque al desestimar la responsabilidad del Estado aplicó implícitamente la Resolución 911 del 1º de abril de 2009 alegada por la demandada, la cual es impertinente debido a que regula vigilancia urbana, que corresponde a una actividad distinta al patrullaje que se adelanta en municipios con graves afectaciones del orden público, y por la regencia de los instructivos 092 de 23 de abril de 2004 y 041 de 2004 frente a la operación adelantada el 8 de marzo de 2012.

 

En tercer lugar, el accionante señaló que la decisión contiene una motivación insuficiente, debido a que no respondió al principal argumento en el que se fundó la acción de reparación directa, esto es, que la muerte del agente Armero Yampuezan fue el resultado de omisiones imputab  les a su superior, debido a que no tomó las medidas de protección, prevención y seguridad que debían regir las actuaciones.

 

Finalmente, la decisión cuestionada incurrió en defecto fáctico como consecuencia de: (i) la valoración de un elemento probatorio que no podría ser parte del proceso por no haber sido trasladado en debida forma: la declaración rendida por el testigo Jimmy Prada en otro proceso; y (ii) la falta de valuación de las siguientes piezas probatorias (a) el informe policial rendido por el Comandante (E) de la Estación de Policía del Municipio de Balboa, (b) las anotaciones de la minuta de guardia y libro de población, (c) las declaraciones del testigo precitado que refutaban las circunstancias que refirió en el otro trámite, y (d) las declaraciones rendidas por los policías Jimmy Prada Bernal, Hernán Fernando Serna Muñoz y James Eduard Molano que, a su juicio, demostraban que el patrullaje adelantado el 8 de marzo de 2012 buscaba aprehender un vehículo con estupefacientes, el incumplimiento de las medidas de seguridad y la distribución de turnos de patrullaje que desconocía los protocolos.

 

7.- Debido a que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene dos niveles de análisis -el primero que corresponde a los requisitos generales y un segundo nivel, que atiende a los requisitos específicos de procedibilidad de la acción contra decisiones judiciales- la Sala establecerá, de acuerdo con ese orden, si concurren dichos presupuestos para controvertir la sentencia de 1º de octubre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca.

 

Si se supera el análisis de procedencia general le corresponde a la Sala Quinta de Revisión determinar si la sentencia proferida el 1º de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo del Cauca incurrió en alguna de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales porque, a juicio del demandante, (i) ignoró el precedente del Consejo de Estado según el cual la negligencia o indiferencia de las instituciones que pone a los miembros de la fuerza pública en situaciones de indefensión y los expone a riesgos superiores configura una falla en el servicio que da lugar a la responsabilidad del Estado; (ii) aplicó una disposición de protocolos de seguridad de la Policía Nacional que no regulaba la actividad en la que se produjo el daño; (iii) no respondió a los fundamentos de la demanda y (iv) no valoró elementos de prueba que refutaban las circunstancias que constituyeron el fundamento de la decisión.

 

Para resolver el problema jurídico anunciado la Sala abordará los siguientes temas: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales y los requisitos específicos de procedibilidad con énfasis en el desconocimiento del precedente, el defecto sustantivo, la falta de motivación y el defecto fáctico; (ii) la acción de reparación directa y la responsabilidad del Estado por el exceso en los riesgos del servicio asumidos por los miembros de la Fuerza Pública y, finalmente, (iii) abordará el estudio del caso concreto.

 

Procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales

 

8.- El inciso 4º del artículo 86 de la Constitución, consagra el principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

 

Asimismo el artículo mencionado establece que la tutela procede contra toda “acción [u] omisión de cualquier autoridad pública”. Las autoridades judiciales son autoridades públicas que en el ejercicio de sus funciones tienen la obligación de ajustarse a la Constitución y a la ley, y de garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos reconocidos en la Carta Política.

 

Bajo el presupuesto mencionado, la Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales que quebranten los derechos fundamentales de las partes y se aparten de los mandatos constitucionales. No obstante, la procedencia de la acción de tutela en estos casos es excepcional, con el fin de preservar los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial, seguridad jurídica, y la naturaleza subsidiaria que caracteriza a la tutela.[16]

 

En concordancia con lo expuesto, se concluye que la acción de tutela contra decisiones judiciales tiene como finalidad efectuar un juicio de validez constitucional de una providencia judicial que incurre en graves falencias, las cuales la tornan incompatible con la Carta Política.[17]

 

9.- La sentencia C-590 de 2005[18] señaló que el desarrollo jurisprudencial ha conducido a diferenciar dos tipos de presupuestos para que proceda la acción de tutela contra providencias judiciales, a saber: los requisitos generales de procedencia y los requisitos específicos de procedibilidad.

 

Requisitos generales de procedencia

 

10.- Según lo expuso la sentencia C-590 de 2005, los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que la cuestión que se discuta tenga relevancia constitucional, esto es, que el caso involucre la posible vulneración de los derechos fundamentales de las partes; (ii) que se cumpla con el presupuesto de subsidiariedad que caracteriza a la tutela, o sea, que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto decisivo en la sentencia que se impugna; (v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración, como los derechos vulnerados; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.

 

Requisitos específicos de procedibilidad

 

11.- Los requisitos específicos aluden a la concurrencia de defectos en el fallo atacado que, en razón de su gravedad, hacen que éste sea incompatible con los preceptos constitucionales. En resumen, estos defectos son los siguientes:

 

Defecto orgánico: ocurre cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece en forma absoluta de competencia.

 

Defecto procedimental absoluto: se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.[19]

 

Defecto fáctico: se presenta cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, o cuando la valoración de la prueba fue absolutamente equivocada.

 

Defecto material o sustantivo: ocurre cuando se decide con base en normas inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto, o cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.[20]

Error inducido: sucede cuando el Juez o Tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.[21]

 

Decisión sin motivación: implica el incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones.

 

Desconocimiento del precedente: se configura cuando por vía judicial se ha fijado el alcance sobre determinado asunto y el funcionario judicial desconoce la regla jurisprudencial establecida.[22]

 

Violación directa de la Constitución: se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce, de forma específica, postulados de la Carta Política.

 

Examen de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales en el caso que se analiza

 

12.- La Sala establecerá, a continuación, si concurren los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en relación con la sentencia a la que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales del accionante.

 

13.- En primer lugar, se cumple con el presupuesto de legitimación por activa, pues la solicitud de amparo se presentó por Luis Alfredo Armero Cuchala, quien es titular de los derechos del debido proceso y acceso a la administración de justicia que, adujo, fueron vulnerados como consecuencia de la sentencia proferida el 1º de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo del Cauca que determinó que la muerte del patrullero Diego Fernando Armero Yampuezan obedeció a la concreción de un riesgo del servicio como miembro de la Policía Nacional.

 

14.- En segundo lugar, la cuestión objeto de debate es de evidente relevancia constitucional, ya que se discute la eventual afectación de los derechos fundamentales del actor, particularmente del debido proceso y acceso a la administración de justicia, como consecuencia de la decisión judicial cuestionada.

 

En efecto, en las censuras formuladas se denunció la afectación de las prerrogativas mencionadas derivada de supuestos defectos de la actividad adelantada por el Tribunal Administrativo del Cauca en la sentencia de 1º de octubre de 2015.

 

15.- En tercer lugar, la tutela cumple con el requisito consistente en haber agotado todos los mecanismos judiciales de defensa a su disposición.

 

En cuanto al ejercicio de los recursos al alcance del afectado para obtener el restablecimiento de sus derechos fundamentales, la Sala advierte que el actor adelantó la actividad que le correspondía en el proceso de reparación directa y que no contaba con mecanismos judiciales ordinarios para controvertir la sentencia contra la que formuló la acción de tutela.

 

En particular, Luis Alfredo Armero presentó la acción de reparación directa oportunamente, expuso las razones jurídicas y fácticas que, en su concepto, sustentaban la responsabilidad del Estado, adelantó la actividad probatoria que le correspondía e intervino en las oportunidades procesales establecidas para el efecto. También formuló el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia en el que expuso las razones de su desacuerdo con esa decisión. Sin embargo, respecto a la sentencia que resolvió la alzada y que, aduce, vulnera sus derechos fundamentales no contaba con recursos ordinarios de contradicción.

 

16.- En cuarto lugar, la acción de tutela fue interpuesta en un término razonable, presupuesto que atiende a la finalidad de este mecanismo para lograr la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.

 

El carácter oportuno de la acción resulta evidente en el presente caso, debido a que el actor tardó aproximadamente 5 meses en la formulación de la tutela, que constituye un término razonable. En efecto, la sentencia de la que se deriva la alegada afectación de los derechos del accionante se profirió el 1º de octubre de 2015 y la solicitud de amparo se elevó el 26 de febrero de 2016.

 

17.-En quinto lugar, el accionante identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración de sus derechos, así como las irregularidades que, estimó, hacen procedente la acción de tutela. Los hechos están claramente detallados en el escrito de tutela y debidamente soportados en las pruebas documentales obrantes en el expediente.

 

El actor identificó la providencia judicial que considera transgresora de sus derechos fundamentales, esto es la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca que consideró que la muerte de su hijo fue consecuencia de la concreción del riesgo que asumió como miembro de la Policía Nacional. Asimismo indicó los defectos que, en su concepto, afectan la decisión judicial cuestionada y las razones que sustentan su configuración.

 

18.- En sexto lugar, la acción de tutela no se dirigió contra un fallo de tutela. El demandante acusó la sentencia proferida el 1º de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo del Cauca, que resolvió la apelación formulada por las partes en el proceso de reparación directa adelantado por el accionante y otros contra la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional.

 

Los requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales

 

19.- Como quiera que la acción de tutela dirigida contra la sentencia de 1º de octubre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca cumple los requisitos generales de procedencia, la Sala reiterará la caracterización de los defectos que, aunque no se denominaron de esa manera, claramente se le atribuyeron a dicha providencia judicial y que corresponden a los requisitos específicos de procedibilidad de la acción.

 

Desconocimiento del precedente

 

20.- El precedente se ha definido como la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo[23]. Dicha obligatoriedad atiende a razones de diversa índole que, como se verá, se complementan.

 

La primera razón corresponde a protección del derecho a la igualdad de las personas que acuden a la administración de justicia y de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. En efecto, el desconocimiento de las sentencias anteriores que estudiaron casos equiparables al analizado comportaría una grave amenaza a los principios en comento.

 

El segundo argumento responde al reconocimiento del carácter vinculante del precedente, en especial si es fijado por órganos cuya función es unificar jurisprudencia. Como lo ha explicado esta Corte tal reconocimiento se funda en una postura teórica que señala que “el Derecho no es una aplicación mecánica de consecuencias jurídicas previstas en preceptos generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo XIX (…), sino una práctica argumentativa racional”[24]. Esta consideración le otorga al precedente la categoría de fuente de derecho aplicable al caso concreto.

 

21.- La jurisprudencia constitucional ha diferenciado dos clases de precedentes, el horizontal y el vertical, para lo cual tomó como parámetro diferenciador la autoridad que profiere el fallo que se tiene como referente. El precedente horizontal hace referencia al respeto que un juez debe tener sobre sus propias decisiones y sobre las tomadas por jueces de igual jerarquía, mientras que, el vertical apunta al acatamiento de los fallos dictados por las instancias superiores en cada jurisdicción, encargadas de unificar la jurisprudencia.

 

El precedente que emana de los altos tribunales de justicia en el país (Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado), adquiere un carácter ordenador y unificador que busca realizar los principios de primacía de la Constitución, igualdad, confianza legítima y debido proceso. Adicionalmente, se considera indispensable como técnica judicial para mantener la coherencia del sistema[25].

 

En la práctica jurídica actual, las instancias de unificación de jurisprudencia son ineludibles, debido a que el Derecho es dado a los operadores jurídicos a través del lenguaje, herramienta que no tiene contenidos semánticos únicos. Por lo tanto, el Derecho es altamente susceptible de traer consigo ambigüedades o vacíos que pueden generar diversas interpretaciones o significados. Esa posibilidad genera la necesidad de que, en primer lugar, sea el juez el que fije el alcance de éste en cada caso concreto y, en segundo lugar, existan órganos que permitan disciplinar esa práctica jurídica en pro de la igualdad.

 

22.- El carácter vinculante, obligatorio y de fuente de derecho de la jurisprudencia emanada de las altas cortes en sus respectivas jurisdicciones y de la Corte Constitucional en todo el ordenamiento jurídico, está ampliamente reconocido. La sentencia C-816 de 2011[26] explicó que “la fuerza vinculante de las decisiones de las denominadas altas cortes surge de su definición constitucional como órganos jurisdiccionales de cierre, condición que les impone el deber de unificación jurisprudencial en sus respectivas jurisdicciones. El mandato de unificación jurisprudencial, únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una orden específica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus decisiones judiciales superiores.” (Negrilla fuera del texto)

 

23.- Como consecuencia de la obligatoriedad del precedente la jurisprudencia constitucional fijó parámetros que permiten determinar si en un caso resulta aplicable. La sentencia T-292 de 2006[27] estableció los siguientes criterios: (i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; (ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y (iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente.

 

De no comprobarse la presencia de estos tres elementos no es posible establecer que un conjunto de sentencias anteriores constituya precedente aplicable al caso concreto y, por ende, al juez no le es exigible dar aplicación al mismo.

 

24.- Ahora bien, cuando los funcionarios judiciales encuentren cumplidos los tres criterios mencionados, tienen la posibilidad de apartarse de la jurisprudencia en vigor, siempre y cuando (i) hagan referencia al precedente que no van a aplicar y (ii) ofrezcan una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que dé cuenta del por qué se apartan de la regla jurisprudencial previa[28]. Así se protege el carácter dinámico del derecho y la autonomía e independencia de que gozan los jueces.

 

25.- De manera que sólo cuando un juez se aísla de un precedente establecido y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa descrita, incurre en la causal de procedibilidadde la acción de tutela contra providencias judiciales, relacionada con el desconocimiento del precedente judicial y, en consecuencia, vulnera los derechos  fundamentales a la igualdad y al debido proceso de las personas que acudieron a la administración de justicia.

 

Defecto material o sustantivo

 

26.- De acuerdo con lo establecido por esta Corporación en la sentencia T-140 de 2012[29], reiterada por la T-007 de 2014[30], el defecto sustantivo tiene su fundamento en los límites al principio de autonomía e independencia judicial. En particular, el orden jurídico prestablecido y el respeto de los derechos fundamentales de las partes procesales.

 

27.- Este Tribunal se ha pronunciado en diferentes oportunidades sobre la configuración del defecto sustantivo. En la sentencia SU-159 de 2002[31], la Corte estableció que este defecto se presenta cuando el juez se apoya en una norma que es evidentemente inaplicable a un caso concreto, por ejemplo, cuando: (i) ha sido derogada y en consecuencia, no produce efectos en el ordenamiento jurídico; (ii) ha sido declarada inexequible por la Corte Constitucional; (iii) es inconstitucional y no se aplicó la excepción de inconstitucionalidad; y (iv) la norma no está vigente o a pesar de estarlo y de ser constitucional, no se adecua a las circunstancias fácticas del caso.

 

Posteriormente, en la sentencia T-686 de 2007[32], esta Corporación afirmó que, aunado a las circunstancias referidas previamente, el defecto material como requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se genera cuando: (i) la aplicación de una norma es irracional y desproporcionada en contra de los intereses de una de las partes del proceso; (ii) el juez desconoce lo resuelto en una sentencia con efectos erga omnes, de la jurisdicción constitucional o contenciosa en la interpretación de una norma, es decir que desconoce el precedente horizontal o vertical; o (iii) cuando la norma aplicable al caso no es tenida en cuenta por el fallador.

 

En el mismo sentido, en la sentencia SU-918 de 2013[33], la Corte concluyó que una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo:

 

“(i) cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador,

 

(ii) cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente,

 

(iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva.”

 

28.- En esta oportunidad, la Sala reitera las reglas jurisprudenciales en las que se establece que se configura un defecto sustantivo cuando: (i) se aplica una disposición que perdió vigencia por cualquiera de la razones previstas por el ordenamiento, por ejemplo, su inexequibilidad o derogatoria por una norma posterior; (ii) se aplica una norma manifiestamente inaplicable al caso y la aplicable pasa inadvertida por el fallador; (iii) el juez realiza una interpretación contraevidente -interpretación contra legem- o claramente irrazonable o desproporcionada que afecta los intereses de las partes; o (iv) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución.

Falta de motivación

 

29.- La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales por falta de motivación, conlleva el incumplimiento de los servidores judiciales de la obligación a su cargo de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones[34]. En efecto, el deber de justificar las decisiones judiciales garantiza la transparencia de las providencias y previene la arbitrariedad del juez.

 

En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha indicado que el defecto se configura cuando el sustento de la decisión es inexistente o claramente insuficiente y, en general, ha destacado que su determinación está asociada al caso concreto, ante la dificultad que comporta establecer en abstracto criterios para determinar una indebida motivación[35]. Por ejemplo, en la sentencia SU 489 de 2016[36] se precisó que:

 

“Solo podrá hablarse de ausencia de motivación cuando, en efecto, el juez omita explicar las razones de su decisión, de tal manera que para el ciudadano no resulte posible entender los fundamentos en que aquella se hubiere basado, situación que debe diferenciarse de la que se presenta cuando el juez cumple con su deber de informar los motivos o razones que respaldan su decisión, pero los sujetos procesales no los comparten, o no los aceptan, al punto de llegar a afirmar que la decisión carece de motivación.”

 

30.- Por otra parte, también se ha determinado que no corresponde al juez de tutela establecer a qué conclusión debió llegar la autoridad judicial accionada, sino señalar que la providencia atacada presenta un grave déficit de motivación que la deslegitima como tal.[37]

 

31.- En síntesis, la falta de motivación de las decisiones judiciales corresponde a la inobservancia del deber de los jueces de dar cuenta de los fundamentos de la decisión, los cuales constituyen una garantía para los administrados y materializan la imparcialidad de la decisión. El defecto se configura por la completa ausencia de justificación de la providencia judicial, el cual debe ser analizado por el juez en el caso concreto y su constatación no habilita al juez de tutela a indicar cómo debió efectuarse el análisis ni a sugerir el sentido de la decisión.

 

 

Defecto fáctico

 

32.- Desde sus inicios esta Corte estableció que los jueces de conocimiento tienen amplias facultades discrecionales para efectuar el análisis del material probatorio en cada caso concreto[38]. Por ello, determinó que cuando se alega un error de carácter probatorio, la evaluación de la providencia judicial por parte de un juez de tutela debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial[39].

 

No obstante, tal poder discrecional debe estar inspirado en los principios de la sana crítica, atender necesariamente criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y motivación, entre otros, y respetar la Constitución y la ley. De lo contrario, la discrecionalidad sería entendida como arbitrariedad judicial, hipótesis en la cual se configuraría la causal por defecto fáctico y el juez de tutela podría revocar la providencia atacada[40].

 

33.- La jurisprudencia constitucional estableció que el defecto fáctico se configura cuando: (i) existe una omisión en el decreto de pruebas que eran necesarias en el proceso; (ii) se da una valoración caprichosa y arbitraria de las pruebas presentadas; (iii) no se valora en su integridad el material probatorio, y (iv) las pruebas carecen de aptitud o de legalidad, por su inconducencia, o porque fueron recaudadas de forma inapropiada, “caso último en el que deben ser consideradas como pruebas nulas de pleno derecho”[41].

 

Asimismo, esta Corte puntualizó que el defecto estudiado tiene dos dimensiones, una positiva[42] y otra negativa[43]. La primera se presenta cuando el juez efectúa una valoración por “completo equivocada”, o fundamenta su decisión en una prueba no apta para ello y, la segunda, cuando omite o ignora la valoración de una prueba determinante o no decreta su práctica sin justificación alguna.

 

Con todo, esta Corporación ha sido enfática en señalar que “para que la tutela resulte procedente ante un error fáctico, ‘[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto’”[44].

 

34.-. La cualificación del defecto fáctico implica que el yerro debe ser relevante, no solo en términos de protección del derecho al debido proceso, sino también respecto a la controversia jurídica bajo examen.[45] De tal suerte que:

 

“no competente [sic] al juez constitucional remplazar al juzgador de instancia en la valoración de las pruebas desconociendo la autonomía e independencia de éste al igual que el principio del juez natural, ni realizar un examen del material probatorio que resulta exhaustivo, en tanto, como lo señaló esta Corporación en sentencia T-055 de 1997, ‘tratándose del análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia”[46].

 

En efecto, la jurisprudencia ha destacado que el análisis del juez constitucional debe ser cuidadoso y no basta con establecer una lectura diferente de las pruebas, pues en la actividad probatoria está de por medio el principio de autonomía judicial. En ese sentido, la sentencia SU-489 de 2016[47] indicó que la determinación del defecto fáctico:

 

“(…) no puede resultar de una proyección automática, pues la valoración probatoria del juez natural es, al menos en principio, resultado de su apreciación libre y autónoma, aunque sin duda, no arbitraria, la que no puede, sin más, ser desplazada e invalidada, por un criterio simplemente diferente, dado por el juez de tutela. Así, si bien este defecto puede en realidad presentarse, y las personas o ciudadanos afectados deben ser protegidos ante tal eventualidad, el juez constitucional ha de ser extremadamente prudente y cauteloso, para no afectar con su decisión, ese legítimo espacio de autonomía del juez natural.”

 

35.- Adicionalmente, la parte actora tiene la carga de la prueba salvo excepciones, pues se trata de cuestionar “una decisión de un juez que ha estado sometida a todas las garantías constitucionales y legales existentes.”[48]

 

36.- En síntesis, el defecto fáctico se puede presentar: (i) por la omisión en el decreto y la práctica de pruebas; (ii) por la falta de valoración del acervo probatorio y (iii) por desconocimiento de las reglas de la sana crítica; le corresponde al accionante demostrarle al juez de tutela la forma en la que se produjo el yerro en cualquiera de las modalidades referidas y éste debe tener incidencia directa en la decisión.

 

La acción de reparación directa y la responsabilidad del Estado por los daños causados como consecuencia de excesos en los riesgos asumidos por los miembros de la Fuerza Pública

 

37.- La Carta Política de 1991, en contraste con las normas constitucionales y legales anteriores que no previeron de forma directa, la responsabilidad del Estado[49], consagró, en el artículo 90, el principio general de responsabilidad patrimonial de la administración pública bajo la siguiente fórmula:

 

“El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.”

 

Asimismo, la Constitución reconoció otros principios y derechos constitucionales que apoyan la idea de responsabilidad patrimonial del Estado, como son la primacía de los derechos inalienables de la persona[50], la búsqueda de la efectividad del principio de solidaridad[51] (art. 1º CP), la idea de igualdad frente a las cargas públicas (art. 13 C.P.), así como la obligación de proteger el patrimonio de los asociados y de reparar los daños causados por el actuar del ente público[52], en atención a los artículos 2, 58 y 90 de la Constitución[53].

 

En concordancia con la cláusula de responsabilidad del Estado, el Legislador estableció el medio de control de reparación directa que, en el régimen vigente, está previsto en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 de la siguiente forma:

 

“En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.

 

De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.”

 

Respecto al medio procesal referido, la jurisprudencia constitucional ha indicado que constituye un mecanismo judicial de reparación integral de los daños causados por la acción u omisión del Estado, que desarrolla la cláusula general de responsabilidad patrimonial prevista en el artículo 90 de la Carta Política, el Preámbulo, en lo que respecta al valor de justicia, y los artículo 1º, 2º y 6º de la Constitución “en la medida que la víctima de un daño antijurídico se encuentra habilitada para demandar del Estado su reparación, cuando se configure la responsabilidad del mismo, es decir, al establecerse la conducta dañina de una agente del Estado, el daño y la relación causal entre éste y aquél.”[54]

 

38.- En cuanto a la responsabilidad del Estado por los daños que sufren los miembros de la Fuerza Pública en ejercicio de sus funciones, la jurisprudencia del Consejo de Estado -Sección Tercera- ha considerado, en varios pronunciamientos, que esos daños no comprometen, en principio, la responsabilidad del Estado, debido a que se producen en ejercicio de las funciones que dichos sujetos asumen, las cuales implican riesgos superiores a los ordinarios. Al mismo tiempo ha indicado que los riesgos propios del servicio se cubren con el régimen prestacional de naturaleza especial previsto para aquéllos, particularmente con las indemnizaciones a forfait o prestablecidas en la ley.

 

En efecto, en la sentencia de 12 de mayo de 2016[55] en la que se estudió la acción de reparación directa formulada en contra de la Nación con el fin de que se le declarara administrativamente responsable por los perjuicios ocasionados por la muerte de un agente de la Policía Nacional, que falleció en ejercicio de sus funciones y como consecuencia de una emboscada guerrillera, se reiteró la regla general de exclusión de responsabilidad del Estado que rige esos eventos y se indicó que conforme a la jurisprudencia reiterada de esa Corporación:

 

“(…) la reparación de esos daños resulta procedente, cuando estos se hubieren producido por falla del servicio o cuando el funcionario hubiere sido sometido a un riesgo de naturaleza excepcional, diferente o mayor al que debían afrontar sus demás compañeros o incluso cuando el daño sufrido por la víctima hubiere sido causado con un arma de dotación oficial, dado que en este último evento se abriría paso el régimen de responsabilidad objetivo, por la creación del riesgo.”

 

Con base en esos fundamentos y analizadas las circunstancias del caso, se descartó la responsabilidad de la Nación, debido a que se comprobó que: (i) la muerte del agente se produjo mientras desarrollaba actividades del servicio; (ii) la misión se planeó previamente; (iii) el Ejército Nacional prestó apoyo oportuno y (iv) el agente contaba con la formación necesaria para afrontar ese tipo de situaciones.

 

En el mismo sentido, la sentencia de 13 de mayo de 2015[56] señaló que:

 

“(…) si bien es cierto que las personas que se vinculan a un cuerpo de seguridad del Estado asumen los riesgos propios del servicio, también es cierto que esa carga desaparece cuando se observa una conducta negligente e indiferente de la institución (Ejército, Policía, Fuerza Aérea o Armada Nacional, entre otros) que ponga en situación de indefensión a su personal; por tanto, bajo este supuesto se configuraría una falla en la prestación del servicio”

 

En el análisis de los hechos probados en esa oportunidad, relacionados con la muerte de un agente de la Policía Nacional en un atentado efectuado en contra la hermana de un ex Presidente de la República se concluyó que aquél fue sometido a un riesgo excesivo e innecesario debido a que (i) fungía como hombre de protección y, a la vez, conductor del vehículo, lo que le impidió desplegar una reacción defensiva para repeler el ataque que sufrió su protegida; (ii) el vehículo asignado no contaba con algún tipo de blindaje que constituyera una barrera frente al ataque; (iii) la institución no suministró el esquema de seguridad mínimo, compuesto por un vehículo, conductor y un escolta; (iv) se desconoció la obligación legal de garantizar la integridad de los ex Presidentes y sus familias, ya que la protegida contaba con un escolta, pese a las condiciones de seguridad y el secuestro reciente de uno de sus hermanos.

 

Tras valorar esos elementos el juez concluyó que el daño ocasionado por la muerte del agente, no devino del riesgo que voluntariamente asumió cuando ingresó a la Policía Nacional, sino que fue producto del estado de indefensión al que fue sometido, debido a que la Nación no adoptó las medidas de seguridad necesarias para salvaguardar la vida de la protegida y del agente.

 

En la sentencia de 12 de octubre de 2011[57] la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado describió algunos de los riesgos comunes para la integridad personal y vida de los miembros de la Fuerza Pública que comportan las actividades dirigidas al mantenimiento del orden público y la defensa de la soberanía nacional[58].

 

Reconocido el aumento de los peligros y su relación con dichas actividades el juez destacó que sólo los daños derivados de una falla en el servicio o de la materialización de un riesgo superior al que se somete al agente afectado dan lugar a la responsabilidad extracontractual del Estado. En particular, adujo que dicho riesgo corresponde al de “mayor entidad que aquel al cual se hubieren visto expuestos sus demás compañeros en el desarrollo de la misión encomendada”.

 

Con base en esas consideraciones se analizaron las circunstancias que rodearon la muerte de un guardián de prisiones, vinculado al INPEC, en el traslado de internos entre centros carcelarios y se advirtió la configuración de una falla en el servicio por omisiones de dicha entidad que provocaron que los riesgos propios del servicio que asumió voluntariamente el agente se incrementaran ostensiblemente. El exceso se produjo en esa oportunidad como consecuencia de: (i) la emisión de la orden de traslado sin garantizar la confidencialidad necesaria; (ii) el traslado de los internos por parte de seis guardias de vigilancia y seguridad, quienes no representaban un equipo completo para este tipo de operaciones; (iii) la insuficiencia del armamento, la munición y el personal de escolta necesario para enfrentar un posible ataque, y (iv) las condiciones inadecuadas del medio de transporte.

 

39.- De otra parte, se ha considerado como factor determinante en el análisis de la responsabilidad del Estado por los daños sufridos por los miembros de la Fuerza Pública la forma de vinculación del agente y se ha diferenciado el régimen entre quienes prestan el servicio de forma voluntaria y los conscriptos, en la medida en que sólo los primeros asumen libremente los riesgos propios del servicio[59].

 

40.- En concordancia con el desarrollo jurisprudencial sobre la responsabilidad del Estado y el consecuente derecho a la reparación integral de los daños causados también se ha distinguido la indemnización plena y la indemnización a forfait. Así, por ejemplo, en la sentencia de 20 de febrero de 2014[60] se resaltó que la última corresponde a una prestación que “pretende amparar a los miembros de los organismos de seguridad del Estado por los riesgos a los que se encuentran sometidos, en razón de su vinculación laboral” y se reiteró con apoyo en una sentencia previa que:

 

“Cuando en el ordenamiento jurídico de manera previa se establecen compensaciones, reconocimientos patrimoniales y prestacionales especiales -que en derecho francés se han denominado ‘indemnización a forfait’- su reconocimiento resulta compatible con la indemnización a cargo de quien es encontrado responsable de un daño, por cuanto la causa jurídica de la primera es la ley, mientras que la causa jurídica de la indemnización plena proveniente de la responsabilidad es el daño mismo. En otras palabras, los dos beneficios: el a forfait y la prestación indemnizatoria a cargo del responsable del daño, tienen causas jurídicas distintas y, por lo tanto, no se excluyen entre sí.”[61]

 

41.- En síntesis, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado, con respecto a la responsabilidad del Estado por los daños sufridos por los miembros de la fuerza pública que: (i) éstos se enfrentan a mayores riesgos de afectación de su vida e integridad personal; (ii) en la medida en que asumen esos riesgos voluntariamente su materialización, por regla general, no da lugar a la responsabilidad del Estado; (iii) en atención a los riesgos que asumen cuentan con un régimen prestacional diferente, superior al de los demás servidores del Estado; (iv) la responsabilidad del Estado por la afectación de la vida e integridad de dichos sujetos se produce por falla del servicio o por el sometimiento del agente a un riesgo superior a los ordinarios de la actividad.

 

Caso concreto

 

42.- Establecidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela formulada por Luis Alfredo Armero Cuchala contra la sentencia que el 1º de octubre de 2015 profirió el Tribunal Administrativo del Cauca, la Sala determinará, a continuación, la configuración de los defectos que el actor le atribuyó a dicha providencia judicial y que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, constituyen requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela.

 

43.- En primer lugar, el accionante indicó que la sentencia cuestionada desconoció el precedente sentado por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de acuerdo con el cual, a pesar de los riesgos propios del servicio, se configura una falla en el servicio que da lugar a la responsabilidad del Estado, cuando la negligencia o indiferencia de las instituciones ponen a los miembros de la fuerza pública en situaciones de indefensión y los expone a riesgos superiores a los que asumieron voluntariamente.

 

La Sala advierte que, contrario a lo señalado por el actor, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca reconoció el precedente descrito y con base en esa regla jurisprudencial emprendió el análisis del caso.

 

En efecto, en las consideraciones que sustentaron la decisión el Tribunal aludió al “Régimen de responsabilidad aplicable a los Miembros de la Fuerza Pública”[62], refirió las diferencias entre el régimen de responsabilidad aplicable cuando se trata de miembros de la Fuerza Pública que prestan el servicio obligatoria y voluntariamente, y resaltó frente a los últimos -con base en las sentencias proferidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado de 18 de febrero de 2010, 9 de junio de 2010 y 26 de julio de 2012- que la responsabilidad estatal en estos casos sólo surge como consecuencia de un hecho anormal que genere un riesgo superior y que no se entiende asumido voluntariamente por el agente cuando prestó el servicio.

 

De manera que el análisis del juzgador se construyó sobre la regla jurisprudencial que, según el accionante, fue desconocida y que contrastada con los elementos de prueba obrantes en el expediente lo llevó a concluir que no había lugar a declarar la responsabilidad del Estado debido a que, en su concepto, la muerte del patrullero Diego Fernando Armero Yampuezan fue consecuencia de la materialización de uno de los riesgos que asumió voluntariamente como miembro de la Policía Nacional y las circunstancias del caso no evidenciaban un exceso en el riesgo que, según el precedente, provocara la responsabilidad del Estado.

 

En ese sentido es importante destacar que el hecho de que no se acogieran las pretensiones del actor porque el juez valoró las circunstancias del caso de forma diferente al demandante no puede dar lugar a la configuración del defecto referido, pues el precedente fue observado por el Tribunal y la denegación de las pretensiones no deviene de una divergencia sobre la regla jurisprudencial aplicable sino sobre la calificación de las circunstancias acreditadas en el proceso. En efecto, para el demandante, los hechos que rodearon la muerte de su hijo evidencian un exceso en el riesgo que asumió como miembro de la Policía Nacional, mientras que para el juez accionado aquellos dan cuenta de los eventos ordinarios a los que se enfrentan quienes pertenecen a la Fuerza Pública.

 

En concordancia con lo expuesto, la Sala no encuentra que la sentencia de 1º de octubre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca hubiere incurrido en el defecto de desconocimiento del precedente.

 

44.- En segundo lugar, el actor indicó que la providencia judicial contra la que formuló la acción de tutela adolece de defecto sustantivo porque analizó las circunstancias en las que se produjo la muerte del patrullero Armero Yampuezan de acuerdo con las disposiciones de la Resolución 911 de 1º de abril de 2009, que corresponde al Manual de Patrullaje Urbano de la Policía Nacional y que, en su concepto, era inaplicable.

 

El defecto descrito no se configura debido a que con independencia de la inaplicabilidad de la resolución referida, alegada por el accionante, la sentencia cuestionada no acogió esa disposición como un elemento normativo determinante para evaluar las actuaciones adelantadas el día en que se produjo el daño cuya reparación se reclama y en las referencias sobre las medidas de seguridad no hizo alusión a los contenidos de dicha resolución.

 

Lo anterior, resulta evidente si se considera la forma en la que el actor dedujo el defecto sustantivo, pues indicó que en la medida en que la sentencia cuestionada descartó la responsabilidad del Estado el juez acogió, de forma implícita, todos los argumentos de la entidad demandada. Esta consideración desconoce los fundamentos de la sentencia cuestionada y resulta inadmisible para cuestionar una providencia judicial.

 

Sobre el particular, es necesario reiterar que tal y como se indicó en las consideraciones generales de esta providencia y lo ha señalado, de forma reiterada, la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela contra providencias judiciales tiene un carácter restringido en atención a la autonomía judicial, razón por la que la procedencia de la acción está supeditada a la evidente configuración de un defecto con impacto en los derechos fundamentales del afectado. Por lo tanto, el defecto no puede derivarse de suposiciones con respecto a los fundamentos de la decisión.

 

En el presente caso, basta revisar la sentencia acusada para descartar que se sustentó en la resolución que, a juicio del actor, era inaplicable. Por el contrario, el Tribunal se concentró en establecer la finalidad del patrullaje que se adelantaba en el momento en el que se produjo el daño para determinar si éste se enmarcaba dentro de las actividades propias del servicio que presta la Policía Nacional, análisis en el que concluyó que aquél estaba destinado a atender una riña en un colegio y que esa actividad corresponde a los asuntos ordinarios de dicha institución. Asimismo el Tribunal al constatar que en el patrullaje se portaban armas de largo alcance adujo que el cumplimiento del Instructivo 092 de 5 de septiembre de 2006 referido por el demandante y que exigía un dispositivo de al menos 7 agentes no era determinante frente al daño, pues el número de policías que se desplazaran no habría podido contener el ataque sorpresivo con explosivos en el que falleció el agente Armero Yampuezan.

 

Al constatarse que la sentencia cuestionada no se fundó en la Resolución 911 de 1º de abril de 2009 que para el actor era impertinente, no se advierte el defecto sustantivo alegado. Esta conclusión, además releva a la Sala de pronunciarse sobre los argumentos relacionados con la inaplicabilidad de dicha disposición, pues, como se indicó, no fue considerada por el juez accionado como fundamento de su decisión.

 

45.- En tercer lugar, el accionante adujo que la sentencia acusada incurrió en defecto de falta de motivación, debido a que el juez accionado no respondió a los argumentos en los que sustentó la acción de reparación directa.

 

Como se indicó en el fundamento jurídico número 29 de esta sentencia el defecto referido no se configura por una divergencia con el análisis adelantado por el juez, que lo llevó a proferir la decisión cuestionada, pues es necesario que aquél omita exponer las razones de su decisión, de tal manera que para el ciudadano no resulte posible entender los fundamentos que la sustentan.

 

En concordancia con el alcance del defecto, la Sala corrobora que en la sentencia acusada el Tribunal identificó el fundamento normativo a partir del cual emprendió el análisis de los hechos que motivaron la acción, particularmente las reglas jurisprudenciales fijadas por la Sección Tercera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado sobre la responsabilidad del Estado cuando los miembros de la fuerza pública son expuestos a riesgos superiores a los que asumieron voluntariamente en el ejercicio de sus actividades.

 

Establecido lo anterior, el juez determinó el daño antijurídico y tras referir los elementos de prueba obrantes en el expediente indicó que el fallecimiento del policía Armero Yampuezan tuvo lugar cuando se encontraba de patrullaje en el sector asignado para su actividad, es decir que se trató de la materialización de un riesgo propio del servicio.

 

Como sustento de las conclusiones, el juez transcribió el análisis que efectuó en un proceso diferente ocurrido con ocasión de los mismos hechos, en el que se estableció que el patrullaje adelantado el 8 de marzo de 2012 en el municipio de Balboa, estaba destinado a atender el reporte de una riña generada en el colegio, que corresponde a la competencia ordinaria de la Policía Nacional. Asimismo señaló que la aparente decisión de sobrepasar el sector urbano sin autorización de los superiores no evidenciaba el desbordamiento de un riesgo ordinario de los miembros de la fuerza pública, debido a que no se demostró que el lugar del atentado se encontrara fuera del perímetro urbano, y que el acatamiento de las medidas de seguridad previstas en el Instructivo 092 de 5 de septiembre de 2006, particularmente el incremento del número de agentes en el patrullaje, no habría impedido que se concretara el daño.

 

En efecto, los fundamentos de la decisión cuestionada pueden resumirse así: (i) la muerte del agente Armero Yampuezan se produjo en el marco de una actividad ordinaria del servicio y, por ende, corresponde a uno de los riesgos que voluntariamente asumió cuando ingresó a la Policía Nacional; (ii) no se demostró la exposición a un riesgo superior que provocara la responsabilidad del Estado, y (iii) el aumento de los agentes de Policía en el patrullaje no tiene relevancia frente al daño, ya que no habría podido contener el ataque sorpresivo y con explosivos en el que falleció el agente.

 

Así las cosas, con independencia de que no se compartan por el accionante o por la Sala las consideraciones del Tribunal para desestimar las pretensiones de los demandantes, éstas dan cuenta de las razones de la decisión y, por ende, impiden tener por configurado el defecto de falta de motivación.

 

46.- Finalmente, el accionante adujo que la sentencia incurrió en defecto fáctico como consecuencia de: (i) la valoración de un elemento probatorio que no podría ser parte del proceso por no haber sido trasladado: la declaración rendida por el testigo Jimmy Prada en otro proceso; y (ii) la falta de valuación de las siguientes piezas probatorias (a) el informe policial rendido por el Comandante (E) de la Estación de Policía del Municipio de Balboa, (b) las anotaciones de la minuta de guardia y libro de población, (c) las declaraciones del testigo precitado que refutaban las circunstancias que refirió en el otro proceso, y (d) las declaraciones rendidas por los policías Jimmy Prada Bernal, Hernán Fernando Serna Muñoz y James Eduard Molano que, a su juicio, demostraban que el patrullaje adelantado el 8 de marzo de 2012 buscaba aprehender un vehículo con estupefacientes, el incumplimiento de las medidas de seguridad y la distribución de turnos de patrullaje que desconocía los protocolos.

 

47.- Para el análisis del defecto fáctico es necesario considerar, de forma preliminar, la valoración efectuada por el juez accionado y las conclusiones a las que arribó. En primer lugar, el Tribunal destacó los siguientes elementos de prueba:

 

(i)            Las anotaciones del “libro de población de la Estación de Policía de Balboa” que describen el día, la hora, el lugar y el número de agentes que realizaban el patrullaje y que fueron atacados con explosivos.

(ii)           El libro de minuta de servicios en el que obraba la instrucción del Comandante de la Estación de la Policía de Balboa “no salir por fuera del perímetro urbano sin la autorización del comandante”.

(iii)          La minuta de Guardia en la que consta la hora en la que los agentes Lozano, Armero, Prada y Álvarez salieron a realizar el patrullaje y la descripción del ataque y los resultados.[63].

(iv)          El informe de novedad del Subintendente Molano Guerrero en el que describió los hechos relacionados con el ataque en el que falleció el patrullero Armero Yampuezan e indicó que los agentes “salieron a realizar su respectivo patrullaje y constatar la información del vehículo con estupefacientes”[64]

(v)           Los hechos descritos en el formato de inspección técnica al cadáver FPJ-10.

(vi)          El testimonio rendido por el patrullero Jimmy Prada Bernal que fue el único sobreviviente al ataque, quien indicó que el patrullaje de las horas de la tarde pretendía verificar la salida de los niños del colegio y “de misma forma corroborar información que estaban impulsando desde la base del distrito de El Bordo”[65]

 

Con base en esos elementos el juez determinó que el atentado del que fueron víctimas los cuatro agentes el 8 de marzo de 2012 en el municipio de Balboa se produjo “cuando se encontraban de patrullaje en el sector asignado para su actividad, situación que constituye un riesgo propio del servicio”[66]

 

Luego el Tribunal reconoció que, para los demandantes, el fundamento de la responsabilidad del Estado se derivaba de la siguiente circunstancia: “el señor intendente Efrey Álvarez, quien además fungía como Comandante de la Estación de Policía del sector, pese a conocer de la información de un vehículo sospechoso, el riesgo de ataques con explosivos decidió atender, sin las medidas de seguridad necesarias, la información suministrada”[67].

 

Determinado el sustento de la responsabilidad expuesto en la demanda, el juez adujo que respondería a éste con las consideraciones realizadas en otro proceso que analizó los mismos hechos y en las que se concluyó que el patrullaje realizado en las horas de la tarde en el municipio de Balboa “estaba destinado a atender el reporte de una riña gestada en el Colegio”[68]. En efecto, en las consideraciones transcritas se concluyó que el patrullaje pretendía atender una riña en el colegio y que en dicho proceso no se contaban con elementos de prueba para controvertir esa información.

 

De lo expuesto se advierte que la sentencia cuestionada llegó a dos conclusiones sobre aspectos relevantes para el trámite con valoraciones probatorias diferenciadas. El primero está relacionado con la actividad que se adelantaba cuando ocurrió el ataque, el cual determinó el Tribunal con la valoración de algunos elementos de prueba obrantes en el trámite promovido por el demandante con los que estableció que la muerte del agente Armero Yampuezan se produjo mientras realizaba patrullaje en el sector asignado para el efecto. El segundo, corresponde al propósito de dicha actividad, frente al que no se adelantó una evaluación de las pruebas recaudadas en el expediente sino que se estableció con base en el análisis efectuado en otro proceso.

 

48.- Establecida esa diferenciación en la fundamentación de la decisión judicial cuestionada, la Sala advierte que la forma en la que el Tribunal determinó la finalidad de la actividad adelantada por los 4 agentes de policía el 8 de marzo de 2012 en el municipio de Balboa en el marco de la cual fueron víctimas de un ataque con explosivos evidencia un defecto fáctico, por la omisión en la valoración de los elementos de prueba obrantes en el proceso sometido a su consideración con incidencia en la decisión.

 

La omisión se presentó en la determinación del objetivo del patrullaje, que constituye un aspecto relevante frente a la pretensión de la demanda, pues como lo reconoció el Tribunal, para el demandante, el propósito de la actividad obligaba a que se tomaran medidas de seguridad adicionales, relacionadas con la prevención de emboscadas y el uso de armamento de largo alcance.

 

En efecto, el juez accionado descartó un aspecto relevante para determinar la responsabilidad del Estado sin efectuar alguna evaluación de los elementos de prueba aportados al proceso en el que se profirió la sentencia, lo que provocó la vulneración del derecho al debido proceso del demandante Luis Alfredo Armero Cuchala.

 

El defecto resulta más evidente si se considera que en el proceso promovido por Luis Alfredo Armero Cuchala y otros contra la Nación obran los siguientes elementos de prueba que dan cuenta del motivo del patrullaje adelantado el 8 de marzo de 2012:

 

(i) El formato de inspección técnica a cadáver FPJ-10 en el que se dejó constancia del oficio emitido por el intendente Ángelo Andrés Burbano Ordoñez, Jefe de la Unidad Básica de Investigación Criminal de Balboa, a través del que reportó la novedad al Jefe de la Seccional de Investigación Criminal.[69]

 

(ii) El informe de novedad rendido por James Molano Guerrero, en calidad de Comandante (e) de la Estación de Policía de Balboa al Comandante del Tercer Distrito de Policía de El Bordo.[70].

 

(iii) La anotación efectuada el 8 de marzo de 2012 a las 13:45 en el Libro de Minuta de Servicios de la Estación de Policía de Balboa[71].

 

(iv) La calificación informe administrativo prestacional por muerte núm. 007 de 2012 emitida por el Comandante del Departamento de Policía del Cauca[72].

 

(v) El testimonio rendido por el policía Hernán Fernando Serna Muñoz en la audiencia de pruebas adelantada el 12 de agosto de 2014[73].

 

(vi) El testimonio rendido por Jimmy Prada Bernal en la audiencia de pruebas adelantada el 12 de agosto de 2014[74].

 

(vii) El testimonio rendido por James Molano Guerrero en la audiencia de pruebas adelantada el 12 de agosto de 2014[75].

 

Corroborados en esta sede los elementos de prueba obrantes en el proceso de reparación directa promovido por Luis Alfredo Armero Cuchala, en los que se hace referencia al propósito de la actividad emprendida por los agentes de policía de la Estación de Policía de Balboa, Cauca, el 8 de marzo de 2012 y en el marco de la cual fueron víctimas de un ataque con explosivos, resulta evidente el defecto fáctico por la falta de valoración de esas pruebas.

 

El Tribunal Administrativo del Cauca, a pesar de contar con suficientes elementos de prueba, se limitó a transcribir las consideraciones de una sentencia proferida en otro proceso, las cuales no podían servir como fundamento para establecer el propósito del patrullaje, debido a que se construyeron principalmente a partir del testimonio que rindió el patrullero Jimmy Bernal en ese proceso que (i) no cumplió el trámite de ratificación previsto en el artículo 222 del Código General del Proceso, aplicable al procedimiento contencioso por disposición del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011; (ii) no se decretó en la audiencia correspondiente, lo que impidió el ejercicio del derecho de contradicción de la prueba, y (iii) contraría las declaraciones del mismo testigo en la audiencia adelantada el 12 de agosto de 2014 ante el Juzgado 4º Administrativo de Popayán.

 

Asimismo es importante destacar que en las consideraciones transcritas en la sentencia cuestionada se indicó que en ese expediente no obraban más elementos de convicción que permitieran establecer la finalidad del patrullaje. En contraste, como se describió previamente, en el proceso promovido por el accionante el Tribunal contaba con diversas pruebas que le permitían establecer dicha circunstancia y, que por lo tanto, estaba en obligación de valorar. Por lo tanto, al comprobarse la omisión en la imperiosa actividad de evaluación de las pruebas resulta evidente el defecto fáctico de la sentencia.

 

49.- En cuanto alcance del defecto que se comprobó en esta sede, la Sala considera necesario reiterar la premisa general de autonomía de los jueces en la valoración de los elementos de prueba y con base en ésta precisar que el defecto fáctico de la sentencia de 1º de octubre de 2015 se deriva de la falta de valoración de los elementos de prueba obrantes en el proceso y que son relevantes para la determinación de uno de los fundamentos de la pretensión. Por ende, es necesario aclarar que: la Sala no cuestiona la conclusión ni sobre la finalidad del patrullaje ni sobre la inexistencia de una falla en el servicio que produciría la responsabilidad del Estado, pues estos asuntos deben establecerse por el juez ordinario; y que la censura constitucional se circunscribe a la omisión del Tribunal cuando dio por sentado ese aspecto sin una valoración, de acuerdo con los principios de la sana crítica, de las pruebas obrantes en el trámite.

 

En consecuencia, se revocarán los fallos de tutela que denegaron la solicitud de amparo elevada por Luis Alfredo Armero Cuchala, se concederá la protección de su derecho al debido proceso y se dejará sin efectos la sentencia cuestionada, para que la autoridad judicial accionada profiera una nueva decisión en la que valore los elementos de prueba obrantes en el proceso de acuerdo con las consideraciones expuestas previamente.

 

Cuestión final: la extensión de los efectos de la decisión

 

50.- En la acción de tutela incoada por Luis Alfredo Armero Cuchala, a través de apoderado, también solicitó “extender los efectos de la presente decisión a todos los demandantes.”[76]

 

Para resolver la solicitud referida, es necesario destacar que el artículo 86 de la Constitución Política[77] establece el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, a través de un proceso preferente y sumario, cuando estos resulten amenazados o vulnerados.

 

Igualmente, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 prevé que “toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá solicitar el amparo constitucional” por sí misma, por representante, o a través de un agente oficioso, cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa.

 

Con base en las normas referidas, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el ordenamiento jurídico colombiano otorga cuatro posibilidades para solicitar el amparo constitucional al juez de tutela: (i) el ejercicio directo de la acción por parte del afectado; (ii) a través de representante legal; (iii) por medio de apoderado judicial; y (iv) mediante agente oficioso. [78]

 

En cuanto a la solicitud de amparo formulada a través de apoderado se ha destacado la necesidad del poder especial para adelantar el proceso de tutela por parte de un apoderado judicial, aun cuando tenga poder específico o general en otros asuntos, pues es necesario establecer la voluntad de la persona afectada de obtener la protección de sus derechos fundamentales.

 

En efecto, la observancia de las reglas sobre la formulación de la acción de tutela y la determinación de la legitimación por activa responden al reconocimiento de las personas como titulares de sus derechos y de su autonomía frente a la gestión y defensa de los mismos. En ese sentido, se ha indicado que “salvo las excepciones consagradas en la ley (art. 10 del dcto. 2591 de 1991), sólo le corresponde al propio interesado decidir si frente a lo que puede ser la violación de su derecho fundamental, quiere realizar o no los actos judiciales propios para que cese la vulneración.”[79]

 

51.- Por otra parte, en relación con los efectos del fallo de tutela, la jurisprudencia de la Corte ha admitido, de forma excepcional, la extensión de los efectos sobre personas que no elevaron la solicitud de amparo. Los efectos inter comunis se generan en:

 

“(…) eventos excepcionales en los cuales los límites de la vulneración deben fijarse en consideración tanto del derecho fundamental del tutelante como del derecho fundamental de quienes no han acudido a la tutela, siempre y cuando se evidencie la necesidad de evitar que la protección de derechos fundamentales del accionante se realice paradójicamente en detrimento de derechos igualmente fundamentales de terceros que se encuentran en condiciones comunes a las de aquel frente a la autoridad o particular accionado”[80]

 

52.- Con base en los fundamentos normativos y jurisprudenciales expuestos previamente, se denegará la solicitud elevada por el actor, pues la Sala reconoce la autonomía de los demandantes de la acción de reparación directa, quienes en calidad de titulares de sus derechos fundamentales y a pesar de estar representados por el mismo apoderado judicial que promovió la presente acción de tutela, decidieron no elevar la solicitud de amparo de sus derechos fundamentales como consecuencia de alguna afectación derivada de la sentencia proferida el 1º de octubre de 2015. En ese sentido, también es relevante destacar que, vinculados al trámite constitucional, no emitieron algún pronunciamiento[81].

 

De otra parte, hay que señalar que no es posible extender los efectos de la decisión en atención a (i) las exigencias particulares de la acción de tutela contra providencias judiciales, la cual es excepcional e implica un examen más riguroso de los elementos básicos de la tutela, (ii) el tipo de pretensiones que se ventilan a través de la acción de reparación directa, principalmente de carácter económico, y (iii) la naturaleza de la acción, es decir subjetiva, individual, temporal y desistible[82].

 

Finalmente, en cuanto a los efectos inter comunis, cuya aplicación solicitó de forma expresa el apoderado del actor, tampoco se cumplen los presupuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional, pues no se advierte que los derechos fundamentales de los otros demandantes de la acción de reparación directa resulten afectados como consecuencia de la protección del derecho al debido proceso de Luis Alfredo Armero Cuchala.

 

En síntesis, en el presente caso no concurre una situación excepcional que lleve a la Sala a desconocer la voluntad de los otros demandantes de la acción de reparación directa cuando se abstuvieron de formular la acción de tutela y extender los efectos de la sentencia, máxime cuando las pretensiones indemnizatorias formuladas en el marco de la acción de reparación directa son personales e individuales, lo que corroboran las divergencias en cuanto al monto de las pretensiones presentadas por cada una de los actores[83].

 

Conclusiones

 

53.- De acuerdo con lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de esta Corporación concluye que:

 

54.- La sentencia de 1º de octubre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca no incurrió en los defectos sustantivo, de falta de motivación y desconocimiento del precedente que le fueron atribuidos por el demandante.

 

55.- En contraste, la providencia judicial en comento incurrió en defecto fáctico por falta de valoración de los elementos de prueba obrantes en el trámite para determinar uno de los fundamentos principales de la acción de reparación directa formulada por Luis Alfredo Armero Cuchala contra la Nación.

 

56.- A pesar de que la sentencia referida decidió la acción de reparación directa formulada por 10 demandantes[84], la solicitud de amparo sólo se elevó por uno de ellos, Luis Alfredo Armero Cuchala. En consecuencia, se concederá el amparo del derecho al debido proceso del accionante, ya que no concurren los presupuestos para extender los efectos del fallo de tutela a los otros actores del proceso de reparación.

 

57.- Por las anteriores razones, la Sala revocará los fallos de tutela que denegaron la solicitud de amparo, concederá la acción de tutela formulada por Luis Alfredo Armero Cuchala, y ordenará a la autoridad judicial accionada que emita una nueva decisión en la que valore los elementos de prueba obrantes en el trámite, y con base en los mismos determine los aspectos relevantes en los que el demandante fundó su pretensión.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

 

PRIMERO.- REVOCAR las decisiones proferidas el 21 de abril de 2016, por la Sección Primera del Consejo de Estado, y el 3 de octubre de 2016, por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado. En su lugar, CONCEDER el amparo del derecho al debido proceso del señor Luis Alfredo Armero Cuchala.

 

SEGUNDO.- En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, el 1º de octubre de 2015 únicamente en relación con el demandante Luis Alfredo Armero Cuchala, y ORDENAR a esta autoridad que dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión en la que tenga en cuenta los criterios establecidos en la parte motiva de esta providencia.

 

TERCERO.- Por Secretaría General líbrese las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

 

 

 

 

 

IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO

Magistrado (e)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

AQUILES ARRIETA GÓMEZ

Magistrado (e)

Con salvamento de voto por “únicamente”

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ROCÍO LOAIZA MILIÁN

Secretaria General (E)

 

CORTE CONSTITUCIONAL Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil dieciséis (2016) Sentencia T 692/16

EL ESTADO DEBE PROTEGER EL ESPACIO PUBLICO FRENTE A LA OCUPACION POR PARTE DE VENDEDORES INFORMALES, RESPETANDO LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE ESTOS.

 

SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA EN EL CASO DE LOS DERECHOS DE LOS TRABAJADORES INFORMALES-Reiteración de jurisprudencia

 

ESPACIO PUBLICO FRENTE A OCUPACION POR PARTE DE VENDEDORES INFORMALES-Alcance y límites del Estado

 

PRESERVACION DEL ESPACIO PUBLICO Y DERECHO AL TRABAJO DE COMERCIANTES INFORMALES-Tensión se resuelve con diseño y ejecución de políticas públicas que estén acordes con los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional

 

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Impone al Estado deber de respetar expectativas favorables que su actuación activa u omisiva genere en vendedores informales

 

RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO OCUPADO POR VENDEDORES INFORMALES-Elementos para la aplicación del principio de confianza legítima y buena fe

 

PROCESO POLICIVO DE RESTITUCION DE BIENES DE USO PUBLICO-Posibilidad de presentar recursos de reposición y apelación contra la resolución que ordene la restitución de bienes de uso público

 

DEBIDO PROCESO EN RESTITUCION DEL ESPACIO PUBLICO-Vulneración a vendedores estacionarios al impedirles la posibilidad de interponer los recursos de reposición y apelación contra la decisión de alcalde que ordenó desalojo y recuperación de un bien de uso público

 

Las autoridades administrativas municipales vulneraron de forma ostensible el derecho fundamental al debido proceso de las accionantes y demás vendedores estacionarios ante la imposibilidad de imponer los recursos que si había lugar y eran procedentes. En consecuencia, se desconoce el derecho fundamental al debido proceso cuando en la parte resolutiva del acto administrativo INSP-0187/16 se indica en el artículo cuarto que: “contra la presente resolución no procede recurso alguno”, como quiera que si es procedente tanto el recurso de reposición como el de apelación.

 

DERECHO AL DEBIDO PROCESO DE VENDEDORES ESTACIONARIOS-Orden a Alcaldía permitir a las accionantes interponer los recursos de reposición y apelación en contra de la decisión que ordenó desalojo y recuperación de bien de uso público

 

CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

 

 

 

Bogotá, D.C.,  doce (12) de diciembre de dos mil dieciséis (2016)

Sentencia T 692/16

Referencia: Expedientes T-5.661.473, T-5.673.087 y T-5.721.041

Acciones de tutela instauradas por Gladys Andrea Muñoz Franco, Luz Marina Gay Isaza y Sandra Milena Muñoz Franco contra la Alcaldía de Medellín y otros.

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

 

 

 

 

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:

 

SENTENCIA

 

En el proceso de revisión de los fallos adoptados por los Juzgados 12, 17 y 2  Penales Municipales con Función de Control de Garantías de la ciudad de Medellín, Antioquia, quienes en única instancia, los días catorce (14) de abril de dos mil dieciséis (2016) y treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciséis (2016), resolvieron las acciones de tutela instauradas por Gladys Andrea Muñoz Franco, Luz Marina Gay Isaza y Sandra Milena Muñoz Franco contra la Alcaldía de Medellín, la Secretaría de Gobierno y Derechos Humanos, la Unidad de Inspecciones de Policía, la Subsecretaría de Gobierno Local y Convivencia y la Inspección Primera de la Subsecretaría de Espacio Público.

 

  1. ANTECEDENTES

 

  1. Hechos y acciones de tutela interpuestas

 

Los días 31 de marzo y 18 de mayo de 2016, las ciudadanas Gladys Andrea Muñoz Franco, Luz Marina Gay Isaza y Sandra Milena Muñoz Franco instauraron  acciones de tutela contra la Alcaldía de Medellín, la Secretaría de Gobierno y Derechos Humanos, la Unidad de Inspecciones de Policía, la Subsecretaría de Gobierno Local y Convivencia y la Inspección Primera de la Subsecretaría de Espacio Público. Las accionantes consideraron vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al trabajo, al mínimo vital y a la vida digna. Ante la coincidencia exacta de los elementos fácticos y jurídicos expuestos en las tres acciones de tutela se procede a exponer una única síntesis de los hechos comunes a los expedientes acumulados.

 

1.1 Las tres (3) accionantes informan que se dedican a la: “venta de Comidas Rápidas, Comestibles Varios, Bebidas y Picadura y Dulce”, en el municipio de Medellín, Antioquia desde hace más de 20 años. Las ventas estacionarias están ubicadas en el Mirador Nº 1 conocido como “La Isla”, ubicado en la carrera 32 con calle 19ª, Barrio La Asomadera, sector localizado en la variante vía Las Palmas al costado derecho. En criterio de las accionantes su actividad no obstaculiza la circulación de automotores o peatones en la zona, dado que la vía se encuentra cerrada. Las personas allí ubicadas trabajan de lunes a domingo en la jornada comprendida entre las 4:00 pm y las 2:00 am., del día siguiente. Explican las accionantes que los recursos económicos obtenidos por la actividad de ventas estacionarias son fundamentales para el sostenimiento económico de varios hogares, compuestos por personas discapacitadas, o con su salud deteriorada y menores de edad.

 

1.2 Mediante Resolución N° 203 de 2008 “Por medio de la cual se aclara y adiciona la Resolución 062 de 2008 mediante la cual se declara una urgencia manifiesta y se autoriza un gasto para conjurar la situación que se presenta en los taludes y de la vía Las Palmas (…)” el Secretario de Obras Públicas del Municipio de Medellín acogió la recomendación realizada por la geóloga de la entidad, al indicar lo siguiente: “(…) se recomienda realizar una intervención inmediata en la zona comprometida iniciando con obras de mitigación y posteriormente realizando las obras que garanticen la estabilidad de la vía y la seguridad de los transeúntes de la misma (…)”

 

1.3 El 24 de junio de 2009 la Secretaría de Medio Ambiente y el Subsecretario del SIMPAD elaboraron un informe técnico sobre los posibles riesgos y vulnerabilidad del sector. El informe señaló que se observó movimiento en masa de gran dimensión, la cual se presenta desde 1987, para lo cual se deben establecer parámetros o requisitos tendientes a la realización de obras de recuperación y adecuación del terreno.

 

1.4 El 15 de diciembre de 2014 la Secretaría de Gobierno y Derechos Humanos, la Subsecretaría de Gobierno Local y Convivencia y la Inspección de Policía llevaron a cabo un censo en los diferentes miradores de la avenida Las Palmas.

 

1.5 El 29 de octubre de 2015 el Subdirector de Conocimiento y Gestión del Riesgo remitió a la Inspección de Policía un informe técnico en el que recomendó al: “ (…) PROPIETARIO PREDIO SOLICITANTE Se recomienda realizar análisis de estabilidad de los taludes que han sido intervenidos, así como el diseño y construcción de todas las obras derivadas que resulten necesarias, para dejar el área perfectamente drenada y evitar los riesgos deslizamientos y erosión mediante drenes, cunetas escalonamiento del talud u otro tipo de tratamiento. Se recomienda la instalación de cercos y otras obras de seguridad, como parte del plan de mejoramiento ambiental, si ese fuere el caso”. A partir de este informe técnico, la Inspección de Policía ordenó la apertura de investigación con fundamento en el artículo 216 Numeral 1° del Código Nacional de Policía, para la recuperación del espacio público ante la ocupación que hacen los vendedores estacionarios en el sector del Mirador “Las Palmas”.

 

1.6 En diciembre de 2015 la Secretaría de Gobierno y Derechos Humanos, la Subsecretaría de Espacio Público y la Inspección de Policía realizaron la notificación personal de apertura de investigación a las personas que realizan actividades comerciales en la zona, para la recuperación del espacio público. A su vez adelantaron las diligencias de descargos, y procedieron a dar inicio a la etapa probatoria.

 

1.7 El Inspector de Policía, el 17 de febrero de 2016 expidió Resolución INSP-0187 “Por medio de la cual se ordena un desalojo y se recupera un bien de uso público”, la cual autorizó desalojar los bienes del municipio de Medellín, ubicados en la Carrera 30 con calle 19ª frente a los vendedores estacionarios que se encuentren ejerciendo actividades comerciales en dicho lugar. El 18 de febrero de 2016 la Inspectora de Policía ordenó fijar avisos en la zona para informar a los ocupantes y demás usuarios de las ventas informales la evacuación definitiva, y así dar cumplimiento a la orden del DAGRED. Posteriormente, el Inspector de Policía Urbano informó que no se ha cumplido con la orden de evacuación definitiva, y ordenó fijar fecha para demolición. Ante la falta de evacuación, la Inspectora procedió a fijar nuevos avisos para el desalojo definitivo.

 

1.8 Las accionantes solicitan la protección de sus derechos fundamentales que consideran vulnerados por las actuaciones de la administración municipal. Solicitan la protección al debido proceso, derecho a la defensa en conexidad con el trabajo, al mínimo vital, vida digna y confianza legítima. En su escrito de tutela las accionante expusieron tres (3) pretensiones puntuales: 1) ordenar la no ejecución de la Resolución N° INSP-0187 que autorizó el desalojo por ocupación del espacio público; 2) De forma subsidiaria solicitan la reubicación de los vendedores estacionarios y acceder a una política pública respetuosa de sus derechos fundamentales; 3) garantizar el debido proceso y derecho de defensa en el proceso de restitución del espacio público, al no tener la oportunidad de interponer los recursos procedentes en el momento oportuno.

 

1.9 La acción de tutela interpuesta por Gladys Andrea Muñoz Franco (T-5.661.473) fue repartida al Juzgado Doce Penal Municipal con Función de Control de Garantías, el primero de abril de 2016.

 

1.10 La acción de tutela interpuesta por Luz Marina Gay Isaza (T-5.673.087) le correspondió al Juzgado Diecisiete Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías, el primero de abril de 2016.

 

1.11 La acción de tutela interpuesta por Sandra Milena Muñoz Franco (T-5.721.041) se asignó al Juzgado Segundo Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías, el treinta y uno de mayo de 2016.

 

  1. Respuestas a las acciones de tutela

 

2.1 Municipio de Medellín

 

Paula Andrea Elejalde López, en calidad de apoderada contestó la acción de tutela solicitando desestimar sus pretensiones. En concreto, indicó que la solicitud de suspensión de los efectos de la Resolución Nº INSP-0187 no tiene fundamento, como quiera que dicha actuación administrativa goza de la presunción de legalidad. Adicionalmente, indicó que la decisión de desalojo se soportó en los informes técnicos del DAGRD, ante el riesgo que corren las personas ubicadas allí. También consideró que la orden de la  Resolución Nº INSP-0187 fue una medida adecuada, en tanto tiene como fin evitar las posibles demandas por reparación directa que se podrían formular en contra del Municipio ante el incumplimiento de sus deberes de protección de la población. Finalmente, indicó que la acción de tutela resultaba improcedente al existir otros mecanismos de defensa judicial, en este caso la jurisdicción contenciosa para tramitar la pretensión de la suspensión del acto administrativo y las medidas cautelares solicitadas.

 

2.2 Inspección Nueve (9) “B” de Policía Urbana de Primera                                                  Categoría

 

La Inspectora de Policía, Marta Lía Agudelo Sosa, contestó la acción de tutela en los siguientes términos. En primer lugar hizo referencia a cada uno de los hechos de la tutela y precisó que la administración municipal no ha sido permisiva ni tolerante con los vendedores estacionarios. Desde el año 2008 la administración llevó a cabo un proceso de desalojo y posterior demolición, no obstante, los vendedores volvieron a asentarse en el mismo lugar. También informó que se encuentran activos procesos de restitución de espacio público contra las accionantes, que fueron remitidos por competencia a la Subsecretaría de Espacio Público y Control Territorial. Indicó que la orden de la evacuación definitiva y desalojo se soportó en los informes técnicos entregados por el DAGRD, ficha técnica 59470 del 23 de noviembre de 2015 y otros informes que alertan de un peligro inminente por deslizamiento, ante la inestabilidad del terreno. Adicionalmente indicó que de acuerdo con la visita realizada por la Secretaría de Salud se dictaminó la clausura de toda actividad comercial, “por no contar con agua potable, y al medio ambiente por vertimiento de aguas negras a una quebrada, ocasionando perjuicio a un tercero”.

 

En segundo lugar indicó que las pretensiones de la accionante eran improcedentes, y ante el grave peligro que representa las ventas estacionarias por la inestabilidad del terreno, los problemas de salubridad pública, las constantes quejas de vecinos y transeúntes por el caos vehicular que se presenta, la persistencia de riñas y acciones nocivas que atentan contra la convivencia pacífica la decisión de la administración no desconoce los derechos fundamentales de la accionante, y en consecuencia, la acción de tutela no está llamada a prosperar.

 

2.3 Inspección de Policía de Espacio Público. Secretaría de Gobierno y Derechos Humanos

 

Jorge Jesús Monsalve actuando como Inspector de Policía de Espacio Público contestó las tres (3) acciones de tutela con un mismo escrito. En su respuesta hace referencia a cada uno de los hechos expuestos en la tutela, precisando especialmente en los problemas por deslizamiento en el terreno donde están ubicadas las ventas estacionarias, la construcción precaria de las casetas sin sustento técnico y evidenciando rupturas de pisos y losas en las que están soportadas. Por estas razones la administración municipal tomó las medidas que consideró pertinente ante el escenario de riesgos y deterioros en las casetas, situación que atenta contra la integridad de los ocupantes y transeúntes del lugar.

 

La Inspección de Policía de Espacio Público emitió la Resolución 0187 de 2016 por medio de la cual se ordenó el desalojo de los “venteros estacionarios” no regularizados y la restitución del espacio público por la ocupación indebida, sustentando su decisión en el artículo 11 numeral 11 del Decreto 1355 de 1970 (Código de Policía) y la Ordenanza 18 de 2002 artículo 287. Adicionalmente, el informe técnico del DAGRD el cual señaló: “evacuación definitiva de las casetas en virtud del escenario de riesgos ante deterioro que pueden sufrir las casetas adyacentes al corredor vehicular de la CR 30 entre la Cl 19 y la 19ª, su estado actual atenta contra la integridad física de sus ocupantes y de las demás personas que transitan por ese lugar. Se debe realizar la demolición controlada”.

 

Sobre el proceso de notificación de la Resolución indicó que sólo se presentó ante la Inspección una persona que ejerce la actividad comercial en el sector, y sobre los demás vendedores indicó que por orden expresa de su apoderado se abstuvieron de notificarse y recibir copia, pero se les dio a conocer el acto administrativo. Así mismo indicó que como se desprende de las acciones de tutela en donde se hizo referencia a la Resolución INSP-0187 se entiende que la notificación se dio por conducta concluyente. Sobre los recursos contra dicha decisión puntualizó que: “En la resolución 187 de 16 de febrero de 20169, no se dieron los recursos porque es una situación de riesgo que atenta contra los asistentes”.

 

  1. Del trámite de las acciones de tutela

 

Expediente T-5.661.473

 

3.1 Mediante sentencia del 14 de abril de 2016 el Juzgado Doce Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías resolvió que la acción de tutela era improcedente. En sus consideraciones el juez de instancia luego de analizar de forma detallada el expediente encontró que las pretensiones de la accionante no son de competencia del juez constitucional, sino del contencioso administrativo. Puntualmente indicó: “dejar sin efectos legales la Resolución INSP 0187, e inclusive, en forma errada, la revocatoria directa cuando es de su pleno conocimiento que dicha acción solo procede ante la jurisdicción contencioso administrativo donde puede solicitar desde la presentación de la demanda la suspensión provisional”. Por otra parte, el juez constitucional consideró que la accionante no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. Por lo tanto, declaró la improcedencia de la tutela y le informó a la accionante que podía acudir a la jurisdicción ordinaria para incoar la acción adecuada.

 

Expediente T-5.673.087

 

3.2 El Juzgado Diecisiete Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Medellín, en sentencia del 14 de abril de 2016 negó la acción de tutela por no encontrar probada la vulneración del derecho fundamental al debido proceso. En el análisis del juez de instancia indicó que la actuación de la administración municipal no puede considerarse como arbitraria o caprichosa, sino que por el contrario: “se advierte como en todo momento y antes de iniciar dicho proceso, ya se tenía por parte de estos organismos de obras públicas, y el DAGRD un informe sobre la situación de riesgo de la zona a que refiere la actora, como un terreno que se convierte inminentemente de peligro para la integridad física de sus ocupantes y transeúntes, como se advierten en dicho informes”.

 

Posteriormente, y luego de esbozar el desarrollo jurisprudencial sobre el derecho fundamental al debido proceso aplicable a las actuaciones administrativas, el juez constitucional concluye que no se evidencia su vulneración. Ante el alegato de la accionante de la falta de oportunidad para interponer los recursos procedentes contra la Resolución INSP – 0187 el juez indicó que no existe vulneración alguna a dicho derecho fundamental, dado que las condiciones del terreno no permitía el desarrollo de las actividades comerciales y dicho terreno debe destinarse al uso común.

 

Expediente T-5.721.041

 

3.3 El Juzgado Segundo Penal Municipal con Función de Control de Garantías mediante fallo de tutela del treinta y uno (31) de mayo de 2016 decidió negar la protección constitucional a la accionante. En su criterio, las decisiones de las autoridades municipales no desconocen los derechos fundamentales alegados por la accionante. En su fallo indicó: “las decisiones adoptadas por las autoridades tienen una doble finalidad, siendo la principal proteger la vida, la integridad física y bienes de quienes han desplegado su actividad laboral en el sector intervenido: La otra, que es menos directa y es consecuencia de la primera, es recuperar un bien del municipio de Medellín”. Adicionalmente, el juez indicó que las decisiones adoptadas están soportadas en criterios técnicos que desde el 2009 existen informes oficiales sobre el riesgo que existe en el sector, pese a las múltiples intervenciones.

 

Sobre la vulneración del derecho fundamental al debido proceso ante la falta de interposición de los recursos, el juez indicó que el Decreto-Ley 1355 de 1970 autoriza a las autoridades municipales a tomar las medidas necesarias ante la amenaza pública. Pero a su vez, la misma normatividad permite que se garantice el derecho fundamental al debido proceso de una segunda instancia, pero indicó que: “la orden puede ser impugnada por la vía jerárquica, sin perjuicio de su cumplimiento”. Sobre este aspecto, el juez señaló: “Advierte el Despacho un contrasentido en la norma en mención cuando otorga la posibilidad de recurrir la orden policiva pero a la vez obliga a su cumplimiento, pues en el caso de la accionante, si recurre las resoluciones de las autoridades policivas, según las cuales debe evacuar la caseta o carpa donde ejerce sus actividades comerciales, de todas formas debe proceder a evacuarla; y si al decidirse la segunda instancia ya la construcción fue derribada, obviamente el ejercicio de la doble instancia pierde su sentido”.

 

  1. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

 

  1. Competencia

 

Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86, inciso 2 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del Auto del 11 de agosto de 2016, proferido por la Sala de Selección Número Ocho de esta Corporación, que acumuló los presentes expedientes para revisión.

 

  1. Trámite surtido ante la Corte Constitucional

 

Mediante auto de pruebas, con fecha del veintinueve (29) de septiembre de 2016, el Magistrado Ponente con el objetivo de tener mayores elementos de juicio y conocer en detalle las acciones de las autoridades municipales, solicitó informes a las autoridades involucradas para conocer cuáles han sido las acciones adelantadas para atender a los vendedores estacionarios del municipio de Medellín que se ubicaban en el Mirador Nº 1 La Isla, del barrio La Asomadera sobre la variante de la carretera “Las Palmas”, y que resultaron afectados por la orden de desalojo Resolución Nº. INSP – 0187 de la Secretaría de Gobierno y Derechos Humanos. A continuación se reseñan los informes recibidos.

 

2.1           Subsecretaría de Espacio Público de Medellín

 

Manifestó que la problemática de los vendedores informales ubicados en la Carrera 30 con la Calle 19ª – Mirador N°1 La Isla, del barrio la Asomadera es de larga data, en donde confluyen: “además de la ocupación indebida en el espacio público, el ejercer el oficio de vendedor informal sin ser regulados por la Subsecretaría de Espacio Público y el expendio de licor en el lugar”. A su vez el informe detalló que el terreno donde están ubicados los vendedores es inestable y genera un riesgo para los trabajadores informales como para los asistentes. Lo anterior, de conformidad con los informes técnicos realizados por el Departamento Administrativo de Gestión de Riesgo y Desastres (DAGRD) y el actual Plan de Ordenamiento Territorial catalogó el sector como zona de amenaza alta por movimientos en masa.

 

Indicó que el desalojo no se ha llevado a cabo, dado que se va a concretar la reubicación de los vendedores afectados, como les fue ordenado por el juez constitucional que amparó parcialmente los derechos fundamentales de un grupo de seis (6) vendedores ambulantes. Sobre este grupo de vendedores la institución indicó que se han adelantado varias reuniones de sensibilización con el fin de llevar a cabo su reubicación y su regulación a través de la visita domiciliaria, administrativa y estudio socio-económico, como lo estipula el Decreto Municipal 0726 de 1999. Ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo, la entidad volvió a citar a los vendedores estacionarios para que definieran los tres (3) posibles lugares en donde preferían ser ubicados, de acuerdo con las opciones que para ellos existen. Sobre los restantes diez (10) vendedores ubicados en el mismo sector indicó que fueron citados a capacitación sobre la posibilidad de acceder a créditos del Banco de Oportunidades, previo a la adquisición de una serie de compromisos para la formalización de su negocio. También se les brindó capacitaciones con el SENA en oferta educativa e institucional.

 

2.2          Alcaldía Municipal de Medellín

 

En su oficio de respuesta a los interrogantes planteados por el Magistrado Ponente la Secretaría General procedió a transcribir la información suministrada por la Subsecretaría de Espacio Público, por ser la dependencia que tiene conocimiento directo sobre los hechos, sin realizar consideraciones adicionales.

 

  1. Problemas jurídicos

 

3.1 Del extenso acerbo probatorio que reposa en los expedientes se desprende que las accionantes en múltiples oportunidades han solicitado a las autoridades competentes del Municipio de Medellín las autorizaciones correspondientes para el desarrollo de sus ventas informales. Las respuestas de la administración a estas solicitudes no han sido inequívocas, sino que por el contrario, en algunas ocasiones han consentido la ocupación del espacio público, como por ejemplo cuando se autorizó la ampliación del horario de funcionamiento de las ventas estacionarias por la temporada decembrina, y en otras ocasiones la autoridad municipal no accedió a la solicitud de regularización ante dificultades para determinar la propiedad del predio en donde estaban ubicados, o la necesidad de estudios más detallados para permitir el aprovechamiento económico del espacio público por las personas que allí trabajan.

 

No obstante lo anterior, de acuerdo con los informes técnicos por parte de las autoridades competentes, el lugar donde se encuentran ubicadas las ventas estacionarias es considerada como “zona de alto riesgo no recuperable” como quiera que sobre el costado derecho de la vía se adecuó el espacio para la ubicación de sus ventas informales sobre un terreno que tiene riesgo por deslizamiento y filtración de aguas lo cual genera peligro para los vendedores como para los visitantes y transeúntes del lugar. En consideración a las dificultades técnicas que se presentan sobre el terreno, así como la ocupación irregular del espacio público por parte de los vendedores estacionarios, las autoridades municipales iniciaron el proceso de recuperación del espacio público, mediante la Resolución INSP-0187 que ordenó su desalojo.

 

Las accionantes expusieron en los escritos de tutela que la actuación administrativa desconoció el debido proceso, al no darles la oportunidad de interponer los recursos procedentes contra dicho acto administrativo. Adicionalmente consideran vulnerados sus derechos fundamentales al trabajo, y al mínimo vital, para lo cual solicitan la suspensión del cumplimiento de la resolución que ordenó su desalojo, y de forma subsidiaria, que sean reubicados en otro lugar para desarrollar su actividad laboral.

 

3.2 Los jueces constitucionales de única instancia negaron las acciones de tutela. En el expediente T-5.661.473 el juez consideró improcedente el amparo. En su criterio, la accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, y ante la falta de acreditación de un perjuicio irremediable, el amparo constitucional no estaba llamado a prosperar. En cambio, en el expediente T-5.673.087 el juez constitucional superó el análisis de procedibilidad de la acción, pero no encontró acreditada la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, ni al mínimo vital, confianza legítima y derecho al trabajo. Finalmente el juez constitucional en el expediente T-5.721.041 el juez estimó que las actuaciones de las autoridades municipales tenía un doble propósito: la protección del derecho a la vida y la integridad personal de las personas que trabajan en el sector así como los transeúntes del lugar ante la amenaza de remoción en masa, y a su vez, recuperar el espacio público ocupado, por lo tanto, no encontró vulneración alguna a los derechos fundamentales invocados por las accionantes.

 

3.3 De los informes recibidos por el Magistrado Ponente se constató que los estudios técnicos coinciden en indicar que sobre el terreno donde están asentados los vendedores informales persiste el riesgo de remoción en masa y en esa medida, la zona presenta una amenaza de riesgo que obligó a las autoridades ordenar su desalojo. A su vez, se logró constatar que las entidades municipales se encuentran desarrollando una serie de reuniones para la sensibilización de los vendedores para lograr su reubicación.

 

3.4 A partir de la anterior síntesis fáctica, corresponde a la Sala de Revisión estudiar en primer lugar el problema jurídico de carácter procedimental común a todos los casos, que hacen referencia a: i) la subsidiariedad, pese a que existe otro mecanismo de defensa judicial, se deberá indicar si la tutela procede como mecanismo transitorio en aras de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

 

3.5 De superarse el análisis de procedibilidad de la acción de tutela, la Corte encuentra que ii) deberá estudiar si la decisión de la administración municipal de Medellín vulneró los derechos fundamentales invocados por las accionantes al ordenar el desalojo del Mirador N° 1 “La Isla” en el Barrio La Asomadera, mediante resolución INSP – 0187 de 2016, en especial, le corresponde a la Sala indicar iii) si se vulneró el derecho fundamental al debido proceso al indicar que contra dicha resolución no procedía recurso alguno. Posteriormente, indicar iv) si la orden de desalojo desconoció los derechos fundamentales de las accionantes al mínimo vital, la confianza legítima y el derecho al trabajo.

 

3.6 Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Corte se pronunciará sobre: 1) la subsidiariedad de la acción de tutela en el caso de los derechos de los trabajadores informales; y 2) el deber de protección del espacio público por parte del Estado frente a la eficacia de los derechos fundamentales de los trabajadores informales. A partir de estas consideraciones se pasará a resolver el caso concreto.

 

  1. La subsidiariedad de la acción de tutela en el caso de los derechos de los trabajadores informales. Reiteración de jurisprudencia[1]

 

5.1 El artículo 86 de la Constitución Política dispuso que la acción de tutela tiene un carácter subsidiario en relación con los demás medios de defensa judicial. Esto significa que de existir otro mecanismo de carácter jurisdiccional deberá preferirse éste sobre el ejercicio de la acción de tutela. No obstante, y cuando la acción de tutela se interponga como mecanismo transitorio, en aras de evitar un perjuicio irremediable, la norma autoriza que el mecanismo judicial ordinario sea desplazado por la acción de tutela.

 

5.2 La jurisprudencia de la Corte Constitucional precisó que para estas situaciones deberá analizarse en concreto la idoneidad y eficacia del otro mecanismo de defensa judicial, en relación a su capacidad para activar la subsidiariedad de la acción de tutela. Para ello, la jurisprudencia señala que deberá verificarse que el otro mecanismo de defensa sea: i) de carácter jurisdiccional y ii) comprenda el mismo alcance de protección al que se pueda llegar por la vía de la acción de tutela. Sobre el particular la Corte Constitucional indicó que debe encontrarse una potencial coincidencia entre la protección que brinda la jurisdicción ordinaria y la acción de tutela, pues si bien cada una puede tener finalidades distintas, su eficacia debe tener la capacidad de brindar una protección de los derechos fundamentales que se alegan vulnerados o amenazados.

 

En este sentido, la Corte estimó que el mecanismo ordinario de defensa judicial resulta ineficaz, bajo los siguientes tres (3) supuestos de hecho:

 

“(i) cuando se acredita que a través de estos le es imposible al actor obtener un amparo integral a sus derechos fundamentales y, por tanto, resulta indispensable un pronunciamiento por parte del juez constitucional que resuelva en forma definitiva la litis planteada; (ii) cuando se evidencia que la protección a través de los procedimientos ordinarios no resulta lo suficientemente expedita como para impedir la configuración de un perjuicio de carácter irremediable, caso en el cual el juez de la acción de amparo se encuentra compelido a efectuar una orden que permita la protección provisional de los derechos del actor, mientras sus pretensiones se resuelven ante el juez natural; y (iii) cuando la persona que solicita el amparo ostenta la condición de sujeto de especial protección constitucional y, por tanto, su situación requiere de una especial consideración”[2].

 

De acuerdo con lo antes expuesto, el estudio sobre la existencia de otro mecanismo de defensa judicial por parte del juez constitucional debe darse en relación a las circunstancias fácticas y jurídicas del caso concreto, en cuanto las mismas le permitirán determinar cuál es la pretensión del accionante la cual deberá estar dirigida hacia la protección de los derechos fundamentales, y determinar si el otro mecanismo de defensa judicial tiene la posibilidad de brindar el mismo marco de protección que puede alcanzar la acción de tutela.

 

  1. Deber de protección del espacio público por parte del Estado frente a la eficacia de los derechos fundamentales de los trabajadores informales. Reiteración de jurisprudencia[3]

 

5.1 La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha desarrollado una importante línea jurisprudencial sobre la controversia constitucional que suscita la ocupación del espacio público por parte de trabajadores informales que se dedican a las ventas ambulantes. Por lo tanto, en la presente decisión se procederá a reiterar las principales reglas jurisprudenciales que al respecto ha fijado la Corte Constitucional.

 

El presente debate gira en torno a la tensión constitucional que se presenta, por una parte, en el deber que tiene el Estado de proteger la integridad del espacio público, con el fin de garantizar que su utilización efectiva sea para el uso común, como lo dispone el artículo 84 de la Constitución[4]. Pero a su vez, al mismo tiempo el Estado tiene el deber de garantizar la eficacia de los derechos fundamentales al mínimo vital y al trabajo de todos los ciudadanos, y en especial, de los vendedores informales, por las condiciones económicas y sociales que los excluyen de los mecanismos formales de inserción laboral y están compelidos a ocupar el espacio público para obtener los recursos económicos que les permita no sucumbir y mantener unas condiciones mínimas de subsistencia.

 

Para resolver la tensión entre los principios constitucionales en colisión, la Corte Constitucional ha fijado tres (3) reglas constitucionales precisas, que constituyen el precedente jurisprudencial que aquí se reitera. Las reglas fijadas por la Corte hacen referencia a: i) la identificación por parte del juez constitucional de las acciones permisivas y omisiones de las administraciones municipales y distritales, que se prolongan en el tiempo, que permiten el desarrollo de ventas informales, por lo tanto, la Corte ampara la confianza legítima que tienen los trabajadores informales; ii) los requisitos para considerar legítima la acción estatal encaminada a la restitución del espacio público cuando es ocupado por trabajadores informales que ejercen su actividad amparados por el principio de la confianza legítima, los cuales desarrollan el derecho fundamental al debido proceso que debe garantizarse en este tipo de acciones; iii) dadas las condiciones de marginalidad y exclusión de las personas que se dedican a las ventas informales, en tanto grupo significativo de ciudadanos a los que el Estado no puede garantizar un empleo formal se ven sometidos a la informalidad para garantizar su subsistencia. Por lo tanto, las autoridades administrativas están en la obligación de diseñar e implementar medidas tendientes a la erradicación de la pobreza, y la promoción de mejores condiciones de vida, bajo un criterio de igualdad material.

 

En la sentencia T-772 de 2003 la Corte Constitucional indicó las obligaciones que tiene el Estado frente a sus administrados, y en especial, indicó que las acciones como la recuperación del espacio público no pueden convertirse en la generación de mayor pauperización a la que ya están sometidos los vendedores ambulantes, por lo que se deben contrarrestar los efectos negativos que implica la recuperación del espacio público para esta minoría afectada con la acción estatal. Al respecto la Corte indicó:

 

“En este orden de ideas, resalta la Sala que las políticas, programas o medidas estatales cuya ejecución se convierta en una fuente de pobreza para los afectados, y que no prevean mecanismos complementarios para contrarrestar en forma proporcionada y eficaz dichos efectos negativos, resultan injustificables a la luz de las obligaciones internacionales del país en materia de promoción de los derechos económicos, sociales y culturales, así como a la luz del principio constitucional del Estado Social de Derecho y sus diversas manifestaciones a lo largo de la Carta[5]. Por lo mismo, el diseño y la ejecución de tales políticas, programas o medidas constituyen, prima facie, un desconocimiento del deber estatal de erradicar las injusticias presentes y mejorar las condiciones de vida de la población, dado su carácter intrínsecamente regresivo, que no encuentra soporte alguno en el marco del orden constitucional instaurado en Colombia a partir de 1991.

 

Por lo anterior, las políticas públicas, programas o medidas diseñadas y ejecutadas por las autoridades de un Estado Social de Derecho, han de partir de una evaluación razonable y cuidadosa de la realidad sobre la cual dichas autoridades efectuarán su intervención, y formularse de manera tal que atiendan a los resultados fácticos derivados de la evaluación en cuestión, no a un estado de cosas ideal o desactualizado, en forma tal que no se afecte indebidamente el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas. En otras palabras, al momento de su formulación y ejecución, se deben haber estudiado, en lo que sea técnicamente posible, todas las dimensiones de dicha realidad que resultarán afectadas por la política, programa o medida en cuestión, incluida la situación de las personas que verán sus derechos severamente limitados, a quienes se deberá ubicar, por consiguiente, en una posición tal que no queden obligados a soportar una carga pública desproporcionada; con mayor razón si quienes se encuentran afectados por las políticas, programas o medidas pertinentes están en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad económica: frente a estas personas o grupos se deberán adelantar, en forma simultánea a la ejecución de la política en cuestión, las medidas necesarias para minimizar el daño recibido, de tal manera que se respete el núcleo esencial de su derecho al mínimo vital y a la subsistencia en condiciones de dignidad.

 

Sólo así se cumple con el requisito de proporcionalidad que debe acompañar a cualquier limitación del goce efectivo de los derechos fundamentales en un Estado Social de Derecho: además de (i) estar dirigidas a cumplir con un fin legítimo e imperioso, y (ii) desarrollarse a través de medios plenamente ajustados a la legalidad –que garanticen el respeto por el debido proceso y la dignidad de las personas-, y que además sean necesarios para materializar tal finalidad, estas limitaciones (iii) deben ser proporcionales en el contexto de los mandatos del Constituyente, es decir, no pueden sacrificar en exceso otros intereses constitucionalmente protegidos en aras de promover una finalidad constitucional específica.

 

Es, así, en el contexto del cumplimiento de los deberes sociales del Estado, y de la prohibición de adelantar políticas, programas o medidas desproporcionadas, que no consulten cuidadosamente la realidad sobre la cual se habrán de aplicar y los efectos que tendrán sobre el goce efectivo de los derechos constitucionales -especialmente en relación con la erradicación de la pobreza y la promoción de los derechos económicos, sociales y culturales-, que se debe estudiar el tema específico de las políticas y programas de recuperación del espacio público (…)”.

 

Ahora bien, la Corte Constitucional ha encontrado que se procederá al amparo del derecho a la confianza legítima cuando en el caso concreto se logra verificar las siguientes condiciones: “(i) exista la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público, lo que para el caso propuesto se acredita a partir de la obligación estatal de proteger la integridad del espacio público y los derechos constitucionales que son anejos a su preservación; (ii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre administración y los ciudadanos, la cual es connatural a los procedimientos de restitución del espacio público ocupado por vendedores informales; (iii) se trate de comerciantes informales que hayan ejercido esa actividad con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar el espacio público por ellos ocupado y que dicha ocupación haya sido consentida por las autoridades correspondientes[6]  y (iii) la obligación de adoptar medidas por un periodo transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad, deber que la jurisprudencia constitucional relaciona con el diseño e implementación de políticas razonables, dirigidas al otorgamiento de alternativas económicas que garanticen la subsistencia de los afectados con las medidas de restitución del espacio público”.

 

El precedente de la Corte Constitucional ha indicado que la inequidad social que genera el ejercicio del comercio informal y la grave afectación a sus derechos fundamentales de quienes quedan relegados a dichas actividades implican que el Estado ofrezca medidas efectivas para aminorar los efectos negativos asociados a la recuperación del espacio público. Al respecto la Corte indicó lo siguiente: “privar a quien busca escapar de la pobreza de los únicos medios de trabajo que tiene a su disposición, para efectos de despejar el espacio público urbano sin ofrecerle una alternativa digna de subsistencia, equivale a sacrificar al individuo en forma desproporcionada frente a un interés general formulado en términos abstractos e ideales, lo cual desconoce abiertamente cualquier tipo de solidaridad. Si bien el interés general en preservar el espacio público prima, en principio, sobre el interés particular de los vendedores informales que lo ocupan para trabajar, las autoridades no pueden adoptar medidas desproporcionadas para promover tal interés general, sino buscar fórmulas conciliatorias que armonicen los intereses en conflicto y satisfagan al máximo los primados de la Carta.  (…)De lo contrario, tras la preservación formal de ese “interés general” consistente en contar con un espacio público holgado, se asistiría –como de hecho sucede- al sacrificio de individuos, familias y comunidades enteras a quienes el Estado no ha ofrecido una alternativa económica viable, que buscan trabajar lícitamente a como dé lugar, y que no pueden convertirse en los mártires forzosos de un beneficio general.”[7]

 

De conformidad con los precedentes jurisprudenciales reseñados, la Corte Constitucional ha fijado un conjunto de reglas para poder determinar si la política de recuperación del espacio público ocupado por comerciantes informales, que ejercen su actividad bajo el amparo de la confianza legítima resulta adecuada y respetuosa de sus derechos fundamentales. Al respeto, la Corte puntualizó: “las autoridades están enteramente facultadas para llevar a cabo acciones tendientes a la recuperación y preservación del espacio público, a condición que[8] (i) se adelanten con observancia del debido proceso y el trato digno a quienes resulten afectados con la política; (ii) se respete la confianza legítima de los comerciantes informales; (iii) estén precedidas de una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de tener efectos, con el seguimiento y la actualización necesarios para guardar correspondencia entre su alcance y las características de dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales a través del ofrecimiento de alternativas económicas a favor de los afectados con la política; y (iv) se ejecuten de forma tal que impidan la lesión desproporcionada del derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la población, al igual que la privación a quienes no cuentan con oportunidades de inserción laboral formal de los únicos medios lícitos de subsistencia a los que tienen acceso”[9].

 

III. CASO CONCRETO

 

Estudio de la procedibilidad de la acción de tutela

 

  1. En el estudio de los requisitos para la procedencia de la acción de tutela la Sala de Revisión considera pertinente estudiar si en los casos concretos se acredita el requisito de subsidiariedad. En primer lugar se debe considerar que la actuación de la administración excluyó la posibilidad de interponer recursos contra la resolución INSP 0187 de 2016 artículo cuarto. En segundo lugar, los sujetos que acuden a la acción de tutela son considerados por la jurisprudencia de este Tribunal como de especial protección constitucional, ante la situación de vulnerabilidad y exclusión a la que se ven sometidos en donde las ventas de carácter informal les permiten obtener el sustento económico para sus familias. Finalmente y ante la imposibilidad de interponer recursos contra la decisión de la autoridad municipal, la acción de tutela resulta entonces ser el mecanismo de defensa judicial idóneo para la protección de sus derechos fundamentales. En suma, para la Sala de Revisión el requisito de subsidiariedad se encuentra acreditado.

 

  1. Superado el análisis de procedibilidad de la acción de tutela, y de conformidad con el precedente consolidado por la Corte Constitucional para los problemas jurídicos planteados, pasará la Sala de Revisión a estudiar los asuntos de fondo que plantean los casos acumulados en esta ocasión. En primer lugar se estudiará la afectación al debido proceso, ante la imposibilidad de presentar recursos contra la resolución INSP 0187 de 2016. En segundo lugar, se procederá a analizar las actuaciones desplegadas por la administración en el proceso de recuperación del espacio público.

 

  1. Como ya se indicó en las consideraciones de esta decisión, las actuaciones de las autoridades administrativas que desarrollen acciones para la recuperación del espacio público deben darse bajo estricta observancia del debido proceso. Para analizar si existió vulneración sobre este derecho fundamental, la Sala de Revisión procede a estudiar en detalle las decisiones de la administración municipal. La Secretaría de Gobierno y Derechos Humanos, Unidad Inspecciones de Policía, Subsecretaría de Gobierno Local y Convivencia, Inspección 1ª de la Subsecretaría de Espacio Público emitió la Resolución Nº INSP-0187 “por medio de la cual se ordena un desalojo y se recupera un bien de uso público”, con fecha del 17 de febrero de 2016. En la mencionada Resolución se indicó que en el sector del Mirador N° 1 La Isla en la carrera 32 con Calle 19 A, Barrio La Asomadera, sobre la variante a las Palmas al costado derecho, “hay una evidente invasión comercial del predio por unidades económicas con una tipología de venta de comidas rápidas y licor, actividades y/o recuperación no permitida”.

 

En el lugar indicado de acuerdo con la resolución INSP 0187/16 se encontraron quince (15) carpas en donde se habilitan comedores populares para los visitantes del lugar. Adicionalmente, la resolución puntualizó: “se observa que se expende licor toda vez que en la parte inferior del piso de algunos negocios se observan cajas de cerveza, además, fogones de leña, carbón, gas, lo que representa un peligro latente para los asistentes”. También se indicó en el apartado de los hechos que las estructuras no cuentan con las norma NSR 10 de sismo-resistencia, evidenciando deficiencias en la construcción, por la baja calidad de los materiales, excavaciones en el terreno sin controles y grietas en el piso.

 

Por otra parte, la Unidad de Administración de Bienes Inmuebles certificó que en el terreno donde se encuentran las carpas fue adquirido por el Municipio de Medellín por expropiación ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito el día 5 de julio de 1960, por lo tanto, una parte de este terreno es de carácter público, de propiedad del municipio.

 

En la resolución se señaló que al lugar concurre un número destacado de personas y ante las construcciones precarias, se configura un escenario de riesgos que atenta contra la integridad de los vendedores informales así como las personas que frecuentan el lugar. El 11 de diciembre de 2015 se realizó visita al lugar para determinar las personas que ejercen la actividad comercial, encontrando a dieciséis (16) hombres y mujeres que atendían las ventas estacionarias, las cuales se presentaron en las oficinas de Espacio Público para la audiencia descargos, sin que ninguno de los venteros cuenten con permisos o autorizaciones por parte de Espacio Público para desarrollar sus actividades comerciales.

 

  1. Posteriormente, la resolución 0187 se concentró en desarrollar los fundamentos normativos que dan soporte jurídico a su decisión. La resolución cita el artículo 5 de la ley 9 de 1989 que define el concepto de Espacio Público, el cual consiste en: “conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses de los habitantes”.

 

  1. Continúa la resolución 0187 con los fundamentos normativos citando el artículo 132 del decreto 1355 de 1970 que regula el procedimiento para la recuperación del espacio público. En la resolución se transcribió el artículo correspondiente de la siguiente forma:

 

“El decreto 1355 de 1970, en su artículo 132. Regula “Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días”.

 

Con base en los elementos fácticos y jurídicos reseñados se ordenó la recuperación del espacio público mencionado. Adicionalmente, se indicó en la parte resolutiva, artículo cuarto: “contra la presente resolución no procede recurso alguno”. En este punto, la Sala de Revisión advierte una irregularidad que afecta el derecho fundamental al debido proceso de las accionantes, así como de las demás personas que se dedican a las ventas estacionarias en el mencionado sector. En efecto, en la resolución 0187 cuando se están invocando los fundamentos jurídicos se hace una transcripción incompleta del artículo 132 del Código de Policía (Decreto 1355 de 1970), omitiendo precisamente el apartado en donde la norma estipula la posibilidad de interponer los recursos de reposición y apelación contra la decisión del alcalde. Tal omisión no tendría lugar a ser reprochada de no ser porque en la parte resolutiva se indicó que no procedía ningún recurso. No se explica la razón por la cual se omitió en la transcripción del artículo 132 del Código de Policía la última oración de la disposición normativa que estipula lo siguiente: “Contra esta resolución procede recurso de reposición y también de apelación ante el respectivo gobernador”. Es decir, el Código de Policía estipuló que contra la resolución que ordene la restitución de bienes de uso público se puedan interponer los recursos de reposición y apelación.

 

  1. En consecuencia, las autoridades administrativas municipales vulneraron de forma ostensible el derecho fundamental al debido proceso de las accionantes y demás vendedores estacionarios ante la imposibilidad de imponer los recursos que de acuerdo con la norma transcrita en la resolución si había lugar y eran procedentes. En consecuencia, se desconoce el derecho fundamental al debido proceso cuando en la parte resolutiva del acto administrativo INSP-0187/16 se indica en el artículo cuarto que: “contra la presente resolución no procede recurso alguno”, como quiera que si es procedente tanto el recurso de reposición como el de apelación.

 

Por lo tanto, la Sala de Revisión encuentra que ante la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, y la imposibilidad de presentar los recursos que si eran procedentes, el remedio constitucional en este caso consiste en ordenarle a las autoridades administrativas de otorgar la oportunidad procesal a las partes interesadas para exponer los argumentos por los cuales se oponen a la decisión de las autoridades municipales haciendo uso de los recursos de reposición y apelación frente a la decisión de la restitución de inmueble de uso público.

 

  1. La Sala de Revisión encuentra que adicionalmente la actuación del funcionario que elaboró la Resolución INSP-0187 de 2016 pudo incurrir en una falta disciplinaria, como quiera que no se explica que en los fundamentos jurídicos se cite el artículo 132 del Decreto 1355 de 1970 de forma incompleta, omitiendo transcribir el apartado en que la disposición establece la posibilidad de recurrir la decisión a través de los recursos de reposición y apelación, y en la parte resolutiva se indica en el artículo cuarto que no procede ningún recurso, cuando la norma de forma inequívoca permite que se puedan interponer los recursos señalados. Por lo tanto, la Sala llama le advertirá a las autoridades municipales de abstener de este tipo de actuaciones que afectan el derecho fundamental al debido proceso, y por lo tanto, a futuro en los proceso de recuperación del espacio público que adelante la entidad, dar estricto cumplimiento al debido proceso, y permitirle a las personas interesadas interponer los recursos de reposición y apelación según lo dispone el artículo 132 del Decreto 1355 de 1970.

 

  1. Por otra parte, y en relación con el desarrollo del proceso de restitución de los bienes públicos, para que la actuación municipal se ajuste al marco constitucional y respete los derechos fundamentales de las personas afectadas con este tipo de decisión, como ya se indicó en las consideraciones, las decisiones que se tomen en este sentido están supeditadas a que: “(iii) estén precedidas de una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de tener efectos, con el seguimiento y la actualización necesarios para guardar correspondencia entre su alcance y las características de dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales a través del ofrecimiento de alternativas económicas a favor de los afectados con la política”. De acuerdo con el acervo probatorio que obra en los expedientes y de acuerdo con los informes rendidos ante el Magistrado Ponente se concluye que las acciones de evaluación, seguimiento y el ofrecimiento de alternativas económicas se han llevado a cabo de forma posterior a la decisión de la recuperación del espacio público y su desalojo contenido en la resolución INSP-0187 de 2016 y no antes como el precedente jurisprudencial ha considerado que debe proceder las autoridades municipales en estos casos.

 

En consecuencia, la Sala de Revisión considera que también se afectó la confianza legítima de los vendedores estacionarios al no contar de forma previa a su desalojo con la correspondiente evaluación cuidadosa de la realidad a la que deberían enfrentar ante la necesidad de la recuperación del espacio público, que como lo ha considerado la Corte Constitucional es una actuación legítima de las autoridades municipales siempre y cuando no se desconozcan los derechos fundamentales que afectan este tipo de decisiones. Por lo tanto, se ordenará a las autoridades municipales para que procedan a realizar las evaluaciones pertinentes, los estudios adecuados y las reuniones de sensibilización que ya han venido adelantando, pero donde se incluyan a todos los vendedores estacionarios y ambulantes ubicados en el sector del Mirador N° 1 La Isla en la carrera 32 con Calle 19 A, Barrio La Asomadera, sobre la variante a las Palmas al costado derecho.

 

  1. Ahora bien, la Sala de Revisión estima que la presente decisión deberá extenderse más allá de las partes de los expedientes acumulados, para no incurrir en diferenciaciones que por estar en igualdad de condiciones con las accionantes se vean afectados en sus derechos fundamentales por las órdenes que impartirá la Sala de Revisión. En este sentido, y de acuerdo con la jurisprudencia consolidada que sobre este punto ha desarrollado la Corte Constitucional[10], la presente decisión extenderá sus efectos a quienes no ha hecho uso del mecanismo constitucional de la acción de tutela como se indicará en las parte resolutiva de esta sentencia.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,

 

RESUELVE

 

Primero.- REVOCAR las siguientes decisiones judiciales:

 

Sentencia del Juzgado Doce (12) Penal Municipal con Función de Control de Garantías, de la ciudad de Medellín, Antioquia, con fecha del 14 de abril de 2016. Expediente T-5.661.473

 

Sentencia del Juzgado Diecisiete (17) Penal Municipal con Función de Control de Garantías, de la ciudad de Medellín, Antioquia, con fecha del 14 de abril de 2016. Expediente T-5.673.087

 

Sentencia del Juzgado Segundo (2) Penal Municipal con Función de Control de Garantías, de la ciudad de Medellín, Antioquia, con fecha del 31 de mayo de 2016. Expediente T-5.721.041

 

En su lugar, CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales de las accionantes Gladys Andrea Muñoz Franco, Luz Marina Gay Isaza y Sandra Milena Muñoz Franco al debido proceso, confianza legítima, mínimo vital y derecho al trabajo.

 

Segundo.- ORDENAR a la Inspección 1ª de la Subsecretaría de Espacio Público de la Secretaría de Gobierno y Derechos Humanos, para que en un término máximo de cuatro (4) meses a partir de la notificación de esta sentencia como lo establece el artículo 8 del decreto-ley 2591 de 1991, le permita a las accionantes interponer los recursos de reposición y apelación en contra de la decisión adoptada en la Resolución INSP-0187 de 2016, en los precisos términos que lo autoriza el artículo 132 del Código de Policía (Decreto 1355 de 1970).

 

Tercero.- ORDENAR a la Subsecretaría de Espacio Público, Secretaría de Seguridad y Convivencia del Municipio de Medellín para que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda a realizar una cuidadosa evaluación de la realidad de todos los vendedores ubicados en el sector del Mirador N° 1 La Isla en la carrera 32 con Calle 19 A, Barrio La Asomadera, sobre la variante a las Palmas al costado derecho, que les permita asegurar el goce efectivo de sus derechos constitucionales fundamentales a través de la inserción de programas para el desarrollo de actividades de las cuales deriven un sustento digno, su reubicación en otro espacio de la ciudad que no represente una actividad peligrosa, o el ofrecimiento de alternativas económicas a favor de los afectados con la política pública de aprovechamiento económico del espacio público que defina las autoridades municipales, así como las demás acciones que contemple pertinentes el municipio de Medellín para proteger los derechos fundamentales de todos los vendedores estacionarios del sector que identificado en la resolución INSP 0187 de 2016.

 

Cuarto.- ORDENAR a la Defensoría del Pueblo que, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, verifique el cumplimiento del plan de reubicación indicado en el numeral anterior y de conformidad con lo expresado en esta sentencia.

 

Quinto.- ADVERTIR a la Subsecretaría de Espacio Público, Secretaría de Seguridad y Convivencia del Municipio de Medellín para que dentro de los procesos de recuperación del espacio público se de un estricto cumplimiento al debido proceso, y se permita a las personas interesadas interponer los recursos de reposición y apelación según lo dispone el artículo 132 del Decreto 1355 de 1970.

 

Sexto.- OTORGAR EFECTOS INTER COMUNIS a la presente decisión respecto de los vendedores ubicados en el municipio de Medellín en el sector del Mirador N° 1 La Isla en la carrera 32 con Calle 19 A, Barrio La Asomadera, sobre la variante a las Palmas al costado derecho y a quienes no hagan parte de los programas adelantados por las autoridades municipales para que reciban el mismo tratamiento de las órdenes segunda y tercera de la presente sentencia para evitar la afectación del derecho fundamental a la igualdad.

 

Octavo.- Por Secretaría LIBRAR las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

 

 

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

 

 

 

 

 

 

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

 

 

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL Bogotá D.C., quince (15) de marzo dos mil diecisiete (2017). Sentencia C 167/17

REQUISITOS DE LAS DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA INTERPRETACIONES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS

 

CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

 

 

 

 

 

Bogotá D.C., quince (15) de marzo dos mil diecisiete (2017).

Sentencia C 167/17

Referencia: Expediente D-11561

Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º (parcial) del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016 y los artículos 79, 80, 81, 82, 83 y 84 (parciales) de la Ley 160 de 1994.

Actor: Diego Andrés Molano Aponte.

Magistrado Ponente:

AQUILES ARRIETA GÓMEZ

 

 

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

  1. ANTECEDENTES

 

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Diego Andrés Molano Aponte demandó el parágrafo 3º (parcial) del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016; artículos 79, 80, 81, 82, 83 y 84 (parciales) de la Ley 160 de 1994 y, artículos 1º y 2º (parciales) del Decreto 1777 de 1996. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

 

  1. NORMA DEMANDADA

 

Los textos de las disposiciones demandadas son los que a continuación se transcriben, subrayando los apartes demandados:

 

“Ley 1779 de 2016

(Abril 11)

 

“Por medio de la cual se modifica el artículo 8° de la ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014.”

 

[…]

 

Artículo 1°. El artículo 8° de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 3° de la Ley 1421 de 2010, a su vez prorrogado por el artículo 1° de la Ley 1738 de 2014, quedará así:

 

(…)

 

Parágrafo 3°. El Gobierno nacional o los representantes autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley, en un proceso de paz, y para efectos del presente artículo, su ubicación temporal o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional, de considerarse conveniente. En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra estos y los demás miembros del grupo organizado al margen de la ley, al igual que durante el transcurso del desplazamiento hacia las. Mismas, hasta que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso. Adicionalmente, si así lo acordaran las partes, a solicitud del Gobierno Nacional y de manera temporal, se podrá suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera de los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley, por fuera de las zonas, para adelantar actividades propias del proceso de paz.

 

En esas zonas, que no podrán ubicarse en áreas urbanas, se deberá garantizar el normal y pleno ejercicio del Estado de Derecho. El Gobierno definirá la manera como funcionarán las instituciones públicas para garantizar los derechos de la población. De conformidad con lo que acuerden las partes en el marco del proceso de paz, el Gobierno al establecer las zonas deberá:

 

  1. Precisar la delimitación geográfica de las zonas.
  2. Establecer el rol de las instancias nacionales e internacionales que participen en el proceso de dejación de armas y tránsito a la legalidad de las organizaciones armadas al margen de la ley.
  3. Establecer las condiciones y compromisos de las partes para definir la temporalidad y funcionamiento de las zonas mencionadas.”

 

“LEY 160 DE 1994

 

“Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria[1] y se dictan otras disposiciones.”

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:

(…)

 

ARTÍCULO 79.  Las actividades que desarrolle el INCORA en los procesos de colonización estarán sujetas a las políticas que sobre la materia formulen, conjuntamente, los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente, y a las disposiciones relacionadas con los recursos naturales renovables y de medio ambiente, y tendrán, como propósitos fundamentales, la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad rural, eliminar su concentración y el acaparamiento de tierras baldías a través de la adquisición o implantación de mejoras, fomentar la pequeña propiedad campesina y prevenir, con el apoyo del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, la descomposición de la economía campesina del colono y buscar su transformación en mediano empresario.

 

En los procesos de colonización que se adelantan, o deban desarrollarse en el futuro, en las Zonas de Colonización y en aquellas en donde predomine la existencia de tierras baldías, se regulará, limitará y ordenará la ocupación, aprovechamiento y adjudicación de las tierras baldías de la Nación, así como los límites superficiarios de las que pertenezcan al dominio privado, según las políticas, objetivos y criterios orientadores de la presente Ley, con la finalidad de fomentar la pequeña propiedad campesina, evitar o corregir los fenómenos de inequitativa concentración de la propiedad rústica y crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo de la economía de los colonos, a través de los mecanismos establecidos en el Capítulo II de esta Ley.

 

ARTÍCULO 80. Son Zonas de Reserva Campesina, las áreas geográficas seleccionadas por la Junta Directiva del INCORA, teniendo en cuenta las características agroecológicas y socioeconómicas regionales. En los reglamentos respectivos se indicarán las extensiones mínimas y máximas que podrán adjudicarse, determinadas en Unidades Agrícolas Familiares, el número de éstas que podrá darse o tenerse en propiedad, los requisitos, condiciones y obligaciones que deberán acreditar y cumplir los ocupantes de los terrenos.

 

En las Zonas de Reserva Campesina la acción del Estado tendrá en cuenta, además de los anteriores principios orientadores, las reglas y criterios sobre ordenamiento ambiental territorial, la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, su participación en las instancias de planificación y decisión regionales y las características de las modalidades de producción.

 

Para regular las áreas máximas de propiedad privada que podrán tenerse por cualquier persona natural o jurídica, o en común y proindiviso, en las Zonas de Reserva Campesina que se establezcan, el Instituto procederá a adquirir mediante el procedimiento señalado en el Capítulo VI de esta Ley o por expropiación, las superficies que excedan los límites permitidos.

 

ARTÍCULO 81. Salvo lo dispuesto en el artículo 83 de la presente Ley, las Zonas de Colonización y aquellas en donde predomine la existencia de tierras baldías, son Zonas de Reserva Campesina.

 

ARTÍCULO 82. Previos los estudios correspondientes, el INCORA delimitará zonas de baldíos que no tendrán el carácter de Reserva Campesina sino de Desarrollo Empresarial de las respectivas regiones, en las cuales la ocupación y acceso a la propiedad de las tierras baldías se sujetará a las regulaciones, limitaciones y ordenamientos especiales que establezca el Instituto, para permitir la incorporación de sistemas sustentables de producción en áreas ya intervenidas, conservando un equilibrio entre la oferta ambiental y el aumento de la producción agropecuaria, a través de la inversión de capital, dentro de criterios de racionalidad y eficiencia y conforme a las políticas que adopten los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente.

 

ARTÍCULO 83. Las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura como empresas especializadas del sector agropecuario, en los términos del inciso 2o. del artículo 157 del Decreto Extraordinario 0624 de 1989 (Estatuto Tributario), o que se dediquen a la explotación de cultivos agrícolas o a la ganadería, podrán solicitar la adjudicación de terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial establecidas en el artículo anterior, en las extensiones que al efecto determine la Junta Directiva del Incora, de conformidad con lo previsto en el artículo 66 de la presente Ley.

 

Tal adjudicación sólo será procedente cuando la explotación del baldío se haya llevado a efecto en virtud de un contrato celebrado con el Instituto, mediante el cual la sociedad se comprometa a explotar una superficie no menor de las dos terceras partes de la extensión solicitada, en los cultivos o actividad ganadera convenida, dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha del contrato respectivo.

 

Cuando la sociedad adjudicataria requiera para su explotación una extensión adicional a la inicialmente adjudicada, podrá permitirse por una sola vez la elaboración de un nuevo contrato de explotación en favor de la sociedad, hasta por una extensión igual, por un término de dos (2) años, al vencimiento del cual, si hubiere dado cumplimiento a las obligaciones contraídas, se autorizará la venta del terreno baldío conforme al precio que señale la Junta Directiva.

 

En todo caso, el incumplimiento de las obligaciones durante la vigencia del contrato dará lugar a la declaratoria de caducidad y a la recuperación de los terrenos baldíos.

 

ARTÍCULO 84. En la formulación y ejecución de los planes de desarrollo de los procesos de colonización en las Zonas de Reserva Campesina, será obligatoria la participación de los Alcaldes de los municipios incorporados en los respectivos estudios, así como de las organizaciones representativas de los intereses de los colonos.

 

En todas las reglamentaciones que expida el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria relacionadas con los procesos de colonización, se incluirán las normas básicas que regulan la conservación, protección y utilización de los recursos naturales bajo el criterio de desarrollo sostenible, en la respectiva región, y se determinarán, de manera precisa, las áreas que por sus características especiales no pueden ser objeto de ocupación y explotación.”(Subrayado por fuera del texto).

 

III. LA DEMANDA

 

El demandante considera que los preceptos objeto de censura constitucional, contenidos en el parágrafo 3º (parcial) del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016; y los artículos 79, 80, 81, 82, 83 y 84 (parciales) de la Ley 160 de 1994, contravienen lo dispuesto en los artículos 1º, 287, 288, 311, 313 y 322 de la Constitución Política, toda vez que el Gobierno Nacional se atribuye la facultad de ubicar las zonas temporales de los miembros de organizaciones al margen de la ley en cualquier parte del territorio nacional, desconociendo que dichas facultades constitucionales son exclusivas de los Concejos Municipales, en virtud de la descentralización y autonomía prevista por el Constituyente para las entidades territoriales. A continuación se resumen los alegatos de la demanda:

 

  1. Señala que con el fin de que las entidades territoriales gestionen sus intereses, se les concedió la potestad de gobernarse por autoridades propias, “quienes ejercen las facultades y potestades establecidas por la Carta Constitucional”,  por lo cual no puede el Legislador “invadir la esfera de las potestades del nivel territorial, so pena de extralimitarse violando tales derechos (…) para autogobernarse”. Arguye que la Norma Superior dota de taxativas facultades a los Concejos Municipales para emitir normas de ordenamiento territorial, por lo cual “el núcleo esencial de la autonomía es indisponible por parte del Legislador y su preservación es necesaria para el mantenimiento de la identidad misma de la carta”,[2]lo cual implica que el ordenamiento del territorio se circunscriba a la regulación de “la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico diseñadas para el espacio físico comprendido dentro de la respectiva entidad territorial, facultades que deben ser ejercidas de manera democrática, participativa y planificada por parte de las respectivas autoridades municipales” toda vez que para su ejercicio se hace necesaria la participación representativa de los municipios a través de los Concejos Municipales.

 

1.1. De otra parte resalta que al poder central no le es viable invadir la esfera de las potestades territoriales, fundamentándose en el interés superior, pues dicho principio se encuentra limitado por la descentralización y autonomía territorial, conforme lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-036 de 2016. Narra que las zonas de ubicación temporal de miembros de organizaciones al margen de la ley, previstas en el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016, podrían ser establecidas por el Gobierno Nacional en cualquier parte del territorio nacional, con excepción de las áreas urbanas; lo cual resulta contrario a los principios constitucionales puesto que “el legislador faculta al Gobierno Nacional para invadir la esfera de las competencias de las entidades territoriales, concediéndole la potestad de establecer de manera unilateral y arbitraria, zonas de concentración para miembros de las organizaciones armadas al margen de la ley”, sin contar con la participación y decisión de las entidades territoriales, en las que se pretenden establecer las mencionadas zonas.

 

1.2. Aunado a lo anterior, señala que el Gobierno se atribuye amplias facultades para delimitar las “zonas temporales” y regular su funcionamiento, sin que los habitantes de los municipios en los que ellas quedarán ubicadas puedan participar en su delimitación; lo cual contraría los principios de participación ciudadana y democracia participativa. Precisa que “el legislador no tiene la competencia para despojar a las entidades territoriales de facultades expresas que le han sido asignadas por el Constituyente a través de los artículos 287, 288, 311 y 313 de la Constitución Política, máxime cuando se trata sobre el uso, ocupación y la destinación de un determinado espacio físico, puesto que dicha facultad hace parte de la garantía institucional” prevista para las entidades territoriales y que ha sido entendida por la jurisprudencia como el núcleo o reducto indisponible por parte del legislador y por lo tanto le está vedado al Congreso de la República legislar en dicha materia, toda vez que de hacerlo se estaría regresando al Estado Centralista de la Constitución de 1886.

 

1.3. Finalmente, resalta que si bien es cierto, las normas atacadas están fundadas en un interés común de carácter nacional, ello no es óbice para despojar de facultades a las entidades territoriales.

 

  1. En cuanto a las zonas de reserva campesina y zonas de desarrollo, señala que la Ley 160 de 1994 otorgó facultades a los Ministerios de Agricultura y Medio Ambiente para establecer la política rural; la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad rural, ante lo cual es preciso reconocer que “el establecer la política en materia de desarrollo rural del país, es una facultad del gobierno nacional, sin embargo lo referente a la regulación, limitaciones, ordenamiento y ocupación del suelo son facultades inherentes a cada entidad territorial, siendo evidente que al radicar las mismas en cabeza del Gobierno Nacional” está despojando a los municipios de sus facultades constitucionales.

 

2.1. Sostiene que a pesar de que la Nación es propietaria de las tierras baldías rurales, dichas tierras están sometidas al régimen municipal en cuanto a su ordenamiento ocupación y regulación, “y no por el hecho de residir su propiedad en cabeza de la nación, están exentas de cumplir con dicho ordenamiento.” Señala que según el artículo 80 de la Ley 160 de 1994 el INCORA (ahora INCODER en liquidación) está facultado para seleccionar áreas geográficas de manera unilateral y para establecer zonas de reserva campesina, sin contar con la regulación y normatividad sobre ordenamiento territorial municipal existente; desconociendo que las facultades sobre las zonas de reserva campesina, “residen de manera exclusiva, en las entidades territoriales, no siendo viable trasladar las mismas al Gobierno Nacional”.

 

2.2. Por otra parte, argumenta que los artículos 82 y 83 de la Ley 160 de 1994 son también contrarios a la Constitución Política pues en ellos se establecen las “zonas de desarrollo empresarial” a nivel rural, sin contar nuevamente con “el ordenamiento territorial, la vocación del uso del suelo y los planes y programas que puedan tener las autoridades territoriales para las áreas en las cuales el Gobierno Nacional establecería dichas zonas.”

 

2.3. Destaca que la Corte Constitucional en otras oportunidades ha estudiado lo relacionado con las competencias de las entidades territoriales en cuanto al ordenamiento del territorio, entre ellas en la sentencia C-035 de 2016, al pronunciarse respecto a la constitucionalidad del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, la cual facultaba al Gobierno Nacional a través de la Autoridad Nacional de Minería, para establecer y delimitar áreas de reserva minera en todo el territorio nacional, sin contar para el efecto con las entidades territoriales en donde se establecían dichas áreas. Por lo tanto, éste se constituiría en un precedente aplicable a las normas que ahora pretende sean declaradas inexequibles.

 

2.4. Finalmente, reitera que ninguna norma puede despojar a los Concejos Municipales de sus facultades de ordenamiento territorial, “entendiendo no solo respecto del uso del mismo sino de todos los factores que hacen parte de dicha potestad”, la vocación del uso del suelo y los planes y programas que puedan tener las autoridades territoriales para las áreas en las cuales el Gobierno Nacional establecería dichas zonas.

 

2.5. Concluye que “los diferentes factores que deben ser regulados por los componentes rurales de los planes de ordenamiento territorial se verían afectados con el establecimiento de las zonas de ubicación temporal de miembros de organizaciones armadas al margen de la Ley, las zonas de reserva campesina y las zonas de desarrollo económico” por lo cual es necesario que sean los Concejos Municipales quienes decidan sobre el establecimiento de dichas zonas, mediante los planes de ordenamiento territorial.

 

  1. Mediante Auto del once (11) de agosto de dos mil dieciséis (2016), el Magistrado Sustanciador[3]procedió a: (i) admitir la demanda respecto delparágrafo 3º (parcial) del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016; artículos 79, 80, 81, 82, 83 y 84 (parciales) de la Ley 160 de 1994; (ii) rechazar la demanda presentada contra los artículos 1º y 2º del Decreto 1777 de 1996, por falta de competencia; (iii) disponer su fijación en lista; (iv) comunicar del proceso a distintas autoridades, para que participen en el debate jurídico que por este juicio se propicia; (v) invitar a diferentes autoridades y particulares, para que participen en el debate jurídico que por este juicio se propicia y, (vi) correr traslado de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que rinda el concepto de su cargo en los términos que le concede la ley.

 

  1. INTERVENCIONES

 

  1. Federación Colombiana de Municipios[4]

 

1.1. Gilberto Toro Giraldo, obrando como Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas consagradas en la Ley 1779 de 2016, pues acorde con el acuerdo final de la Habana, la ubicación de miembros al margen de la ley en determinadas zonas, en nada incidirán con el ejercicio de las funciones de las autoridades locales. No obstante lo anterior, solicita que se declare al inexequibilidad condicionada frente a los artículos 80 y 84 de la Ley 160 de 1994, para que en todos los eventos relacionados con dichas disposiciones se consulten previamente las normas municipales sobre ordenamiento territorial.

 

1.2. Manifiesta que conforme a las sentencias C-123 de 2014 y C-035 de 2016, “el interés nacional ciertamente es de mayor alcance territorial que el municipal, pero ambos son intereses generales, de una misma naturaleza y valor jurídico. Que no se puede sacrificar el interés municipal so pretexto de conjugar un interés nacional”; por lo tanto, al “chocar” estos intereses se debe regular la situación particular mediante una ley orgánica que se encargue de consultar el valor de cada uno.

 

  1. Departamento Nacional de Planeación[5]

 

Luis Carlos Vergel Hernández, apoderado especial del Departamento Nacional de Planeación, considera que la Corte Constitucional debe inhibirse para estudiar el fondo del asunto por cuanto la parte actora no permite realizar un cotejo de alguno de los cargos formulados con la Constitución, pues “plantea una serie de percepciones, consideraciones o hipótesis de carácter subjetivo sin descender en la forma en que se concreta esa violación”. En subsidio solicita que se declare la exequibilidad de las normas con fundamento en las siguientes consideraciones.

 

2.1. Indica que la conformación de las zonas de ubicación temporal de miembros de organizaciones al margen de la ley, a que se refiere el parágrafo 3º del artículo 1º  de la Ley 1779 de 2016, cuenta con un antecedente similar, previsto en el parágrafo 3º del artículo 8 de la Ley 418 de 1997, frente al cual la Corte Constitucional en sentencia C-048 de 2001, declaró exequible argumentando que en materia de “Mecanismos de solución pacífica, el legislador dispone de libertad de configuración legislativa en conflicto armado interno”; aunado a la competencia constitucional a cargo del Presidente de la República para efectos de la preservación del orden público.

 

2.2. Así mismo, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las normas que permitían las auditorías de orden público en las entidades territoriales, sostuvo que “el alcance de la autonomía de las entidades territoriales no es igual en todos los campos, muestra de ello es que aun cuando el mantenimiento del orden público es una función descentralizada territorialmente, tanto los alcaldes como los gobernadores son agentes del Presidente de la República en el ejercicio de dicha función, y están a sus órdenes”; por lo tanto, acorde al precedente jurisprudencial enunciado, no se evidencia argumentación suficiente para declarar inexequibles las normas atacadas.

 

2.3. Frente a la Ley 160 de 1994 precisa que nunca fue utilizada, salvo los artículos 80 y 81, adujo que no se tienen “antecedentes claros de que esa norma fuera empleada incluso en aquella época en la que era más factible encontrar tal cantidad de tierras baldías de buena calidad dispuestas a ser colonizadas, y por el contrario, los procesos de colonización se dieron de forma aislada, dispersa, desordenada, de espalda al Estado, en zonas inadjudicables”; así mismo las Zonas de Desarrollo Empresarial nunca fueron implementadas, toda vez que se exigía al empresario realizar sus inversiones y proyectos exclusivamente en terrenos baldíos.

 

  1. Universidad del Rosario[6]

 

Rocío del Pilar Huertas y Luis Enrique Ruiz González, en representación de la Universidad del Rosario, manifiestan que únicamente se pronunciarán frente a las normas demandadas contenidas en la Ley 160 de 1994, precisando que los apartes impugnados no son contrarios a la Constitución por los cargos endilgados por el accionante, puesto que no constituyen una restricción desproporcionada a las competencias de los entes territoriales ya que se ejecutan “con el concurso, la concurrencia y la participación de las entidades territoriales” por ende, no implican un exclusión de las competencias constitucionales atribuidas en materia de ordenamiento territorial y uso del suelo a los Concejos Municipales. Por lo anterior, debe declararse exequible el contenido de los apartes demandados, con fundamento en las siguientes consideraciones.

 

3.1. Señalan que conforme a los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-123 de 2014, al estudiar los principios y disposiciones constitucionales relacionados con el carácter unitario del Estado, consideran que “la Ley 160 de 1994 no desconoce el principio de autonomía territorial y las competencias de los entes territoriales respecto del uso del suelo.”

 

3.2. Precisan que el carácter unitario del Estado no puede traducirse en un desconocimiento de la descentralización y autonomía territorial, no obstante, el legislador en asuntos de baldíos no desconoce el principio de autonomía territorial y contrario a los argumentos esbozados por el actor, las normas atacadas “suponen una relación armónica con tal principio constitucional”, por las siguientes dos razones. En primer lugar, la Ley 160 de 1994 prescribe que “las competencias involucradas en las normas demandadas se realizan con apoyo en el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino”, así mismo prevé que uno de los objetivos del Sistema es coordinar “las actividades dirigidas a prestar los servicios relacionados con el desarrollo de la economía campesina y a promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios”, con miras a que se mejore el ingreso y calidad de vida de los campesinos. En segundo lugar, precisa que las competencias fijadas al INCODER no constituyen una restricción desproporcionada de las competencias de las entidades territoriales en materia de reglamentación de usos del suelo, por lo tanto de la norma demandada no se puede concluir que en los ámbitos de las Zonas de Reserva Empresarial “se exceptúa de aplicación y/o vigencia las normas en materia de ordenamiento territorial y usos del suelo, y en general, las competencia que conforman el núcleo básico de la autonomía territorial”.

 

  1. Ministerio de Agricultura[7]

 

4.1. Edward Daza Guevara, actuando en representación de la Nación – Ministerio de Agricultura, solicita que se declaren exequibles las normas acusada pues advierte que la demanda carece de los requisitos mínimos para dar apertura al examen constitucional, entre ellos, la satisfacción del requisito de certeza, no obstante expone los siguientes argumentos en aras de desvirtuar el cargo formulado por el demandante. Sostiene que “el campo fue constitucionalizado por la Asamblea Nacional Constituyente, al establecerse una armonía dentro del contexto del marco axiológico de la Constitución y de los principios y valores constitucionales que le dan al sector campesino también, como a otros grupos, la dimensión dentro del modelo de Estado Social de Derecho”, por lo tanto, los campesinos cuentan con un tratamiento constitucional mediante el establecimiento de zonas de reserva campesina, las cuales escinden a los indígenas y afro descendientes.

 

4.2. Considera que el accionante realiza una interpretación errada de las normas demandadas, pues estas “propenden hacia el restablecimiento del orden público como mecanismo determinante para el fin del conflicto armado en Colombia y la consecución del objetivo constitucional de la paz”, y no como lo pretende el actor, vinculando las mismas con la regulación del uso del suelo, desconociendo que sus efectos son transitorios y su finalidad es la consecución de la paz. Entonces, lo que se pretende es encausar la norma demandada “por esferas que no han sido señaladas ni enunciadas por el legislador, pretendiendo inducir en error para justificar la inconstitucionalidad inexistente de la norma”,  cuando en realidad la disposición atacada gira en torno, únicamente al restablecimiento de la paz como fin constitucional. Así las cosas, no se puede desconocer que “la transitoriedad lleva consigo un carácter excepcional que propende hacia el restablecimiento de la democracia que pudiere haber sido afectada por el conflicto armado”, y es por ello que en otras oportunidades la Corte Constitucional ha encontrado legítimos los mecanismos transitorios para la paz, con el fin de que a través de ellos se logre superar el conflicto armado y se alcance el fin constitucional de la paz.

 

4.3. Señala que conforme al Decreto 1777 de 1996 y el Acuerdo 024 del mismo año las zonas de reserva campesina se constituyen por solicitud, entre otros, de los alcaldes municipales, por lo tanto, no se evidencia ninguna violación a los principios de autonomía de los entes territoriales ni de las normas constitucionales citadas en el escrito de demanda, por el contrario se advierte una “obligación de coordinación y armonización de las competencias de nivel nacional con el territorial que permitan cumplir los objetivos de política pública en materia de dotación de tierras para campesinos de escasos recursos”. Así mismo, indica que el accionante busca darle a las zonas de reserva un estatus constitucional diferente al otorgado por el Legislador, pues dichas zonas buscan preservar el núcleo duro de la protección del campesino en relación con la tierra y proteger el derecho a la propiedad de la tierra por parte de los campesinos, además constituyen una propuesta que orienta el uso del territorio y sus recursos naturales, con fundamentos en sus potencialidades y limitaciones; por lo tanto, las normas demandadas son justificadas y resultan “proporcionales pues se atiende la garantía del acceso a la propiedad de la misma por parte del trabajador campesino, busca su bienestar, su justa dimensión, pues al desarticularse el conjunto normativo sería ineficaz en el diseño de la política pública en materia de orden público”.

 

4.4. Ahora bien, en cuanto a la Ley 160 de 1994, señala que los cargos expuestos en el escrito de demanda carecen de certeza, pues incurren en diversas contradicciones para justificar su inconstitucionalidad, ya que “por una parte alude que el legislador ha facultado al INCODER en liquidación para seleccionar las áreas geográficas sin tener en cuenta el ordenamiento territorial, y posteriormente señala que ´a pesar de que el legislador estableció que las zonas de reserva campesina, debían cumplir los principios de ordenamiento territorial´, denota pues que el demandante no tiene claridad respecto del fundamento de orden constitucional para demandar”. Además, el actor se equivoca al afirmar que con la creación de las reservas campesinas y las zonas de desarrollo económico, no ha sido tenida en cuenta la autonomía territorial, ni las facultades atribuidas a los municipios, ya que con la expedición del Acuerdo 024 de 1996 “se establecieron los procedimientos de iniciación de la actuación administrativa” que previeron la selección, delimitación, constitución y participación activa de Gobernadores y Alcaldes, es decir, que las autoridades municipales y departamentales participan de manera activa y continua en el procedimiento administrativo para la creación de zonas de reserva campesina previstas en la Ley 160 de 1994.

 

4.5. Finalmente aclara que al ubicar las mencionadas zonas en bienes baldíos no es viable que las autoridades territoriales ejerzan competencia respecto de ellas, toda vez que las facultades previstas para los Concejos Municipales no abarca dichos territorios, sobre los cuales la competencia recae única y exclusivamente en la Nación.

 

  1. Ministerio de Justicia[8]

 

5.1. Diana Alexandra Remolina Botía, en calidad de Directora de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia, solicita que se declare la exequibilidad de las normas demandadas por ser acordes a la Constitución Política, ya que no vulneran los principios de autonomía y descentralización territorial ni las facultades de ordenación del suelo a cargo de los Concejos Municipales. Precisa que la ubicación temporal de las organizaciones al margen de la ley ya habían sido previstas en la Ley 418 de 1997 al establecer la posibilidad de “ubicación temporal en precisas y determinadas zonas del territorio nacional”, e incluso fue prorrogada por la Ley 782 de 2002, es decir, que esta figura jurídica no es nueva en la legislación colombiana y conforme a la exposición de motivos del Legislador, su única finalidad, en 1997 y ahora, es hacer posible los acuerdos en materia de separación de fuerzas y ofrecer garantías de seguridad para el desarme y la desmovilización.

 

5.2. Señala que respecto a las zonas de ubicación temporal de los miembros de grupos armados al margen de la ley que se desmovilicen dentro del proceso de paz, “debe prevalecer el ejecutivo en cuanto a la obligación de conservación del orden público como facultad invocada para el mantenimiento y conservación de la paz frente a las competencias de las autoridades territoriales”, es decir, que esto no conlleva a la vulneración de la autonomía de las entidades territoriales pues las medidas adoptadas en la norma atacada son temporales y no interfieren en el plan de ordenamiento territorial, en razón a que éste se define por un largo periodo de tiempo, mientras que las medidas impuestas dentro del marco del proceso de paz son de carácter temporal, lo cual excluye cualquier argumento de interferencia señalado por el accionante.

 

5.3. En cuanto a las zonas de reserva campesina previstas en la Ley 160 de 1994, recuerda que la misma ya fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional en sentencia C-371 de 2014, evento en el cual se condicionó la exequibilidad de la norma, precisando que para su creación “debe examinarse si en el área en la que se pretende constituir, existen territorios de pueblos indígenas y tribales, deberá garantizarse el derecho a la consulta previa”, así entonces, no se advierte que la facultad de los nuevos entes del orden nacional encargados de los temas de desarrollo agropecuario y rural sean contrarias con la facultad de los concejos municipales para regular el uso del suelo, “pues lejos de contradecirse se complementan”.

 

  1. Ministerio del Interior[9]

 

Gabriel René Cera Cantillo, actuando como jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior, solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas, al considerar que “no puede afirmarse, con la contundencia que lo hace el actor, que la norma desconoce los principios de descentralización y autonomía territorial, en tanto esa aseveración pasa por alto que ciertos asuntos deben ser abordados desde la óptica de una República unitaria y que la organización del Estado facilita el diseño de mecanismos temporales que pueden involucrar zonas que en principio están sometidas a regímenes locales”.

 

  1. Contraloría General de la República[10]

 

7.1. Oscar Gerardo Arias Escamilla, actuando como apoderado de la Contraloría General de la República, solicita que la Corte Constitucional se declare inhibida para pronunciarse de fondo en el asunto de la referencia, pues el actor alega una presunta vulneración de la autonomía de los entes territoriales, pero omite pronunciarse directamente sobre cada una de las normas que pretende sean declaradas inconstitucionales y se limitó a realizar una transcripción de precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional, pero sus argumentos son vagos, abstractos y globales, que no logran concretarse directamente en las disposiciones que se acusan.

 

7.2. Por otra parte, afirma que “respecto a la Ley 1779 de 2016, y contrario sensu lo argüido en la demanda, el actor equiparó de modo equivocado las potestades atribuidas al Gobierno Nacional representado por el Presidente de la República en la búsqueda de la restauración del orden público y la paz como derecho y fin esencial del Estado” además, no tuvo en cuenta que las zonas de concentración fueron previstas de manera temporal y transitoria.

 

7.3. En lo que respecta a los cargos formulados contra la Ley 160 de 1994, considera que igualmente se configura la inepta demanda, puesto que el actor no formuló cargos directos contra los apartes demandados, sino que se limitó a afirmar que eran opuestos a la autonomía territorial.

 

  1. Presidencia de la República[11]

 

8.1. Julio Andrés Ossa Santamaría, actuando como apoderado de la Presidencia de la República, considera que la demanda formulada es inepta pues el accionante no hace mención al derecho a la paz como principio rector del establecimiento de las zonas de ubicación temporal, por ende “descontextualiza por completo el debate jurídico y empobrece el argumento”; no obstante, considera que a pesar de que no se propuso ninguna argumentación suficiente contra las normas acusadas, se puede “concluir que las mismas no contravienen el principio de autonomía territorial porque su objetivo primordial no se relaciona con la distribución de competencias entre entidades territoriales”. Argumenta que la paz es el eje central de la Ley 1779 de 2016, el cual es heredado por la Ley 418 de 1997, pues allí el legislador fijó las bases para “explorar caminos de reconciliación entre los colombianos y para consolidar los procesos de paz con grupos armados al margen de la ley”, por lo tanto, no podía el actor excluir de sus argumentos el derecho a la paz y limitarse a hacer mención al principio de autonomía territorial. Además debió citar la jurisprudencia sobre las leyes que regulan el tema de las facultades del Presidente en el marco de un proceso de paz.

 

8.2. Manifiesta que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el Presidente de la República es el encargado de asegurar la paz en todo el territorio nacional, de allí que la Corte haya dicho que “en el caso específico de los denominados diálogos de paz, que tienen como propósito básico la reincorporación de los delincuentes políticos a la vida civil y su sometimiento a la legalidad, ninguna persona pública ni privada goza de competencia para llevarlos a cabo sin orden o autorización expresa del Presidente de la República”. Esa autonomía del Presidente se ejerce dentro de los límites constitucionales y legales, uno de los cuales está prescrito en el artículo 296 Superior, por lo tanto es claro que el constituyente no pudo ser más enfático en reconocer que la autonomía territorial está subordinada en materia de orden público a la autoridad nacional.

 

8.3. En cuanto al cargo endilgado al artículo 80 de la Ley 160 de 1994, precisa que las zonas de reserva campesina se seleccionan teniendo en cuenta las características agroecológicas y socioeconómicas regionales, lo cual implica que no son las escogencias arbitrarias del INCORA (ahora Agencia Nacional de Tierras) las que habilitan dichas zonas, sino las condiciones particulares de cada región. En igual sentido, se advierte que las zonas de reserva campesina deberán tener en cuenta los criterios de ordenamiento ambiental territorial, es decir, que los directamente implicados deben formar parte activa del proceso de planeación y decisión adelantado por el INCODER.

 

8.4. Afirma que conforme con el Decreto 1777 de 1996, dentro de los objetivos de las zonas de reserva campesina se encuentra el fortalecimiento de los espacios de concertación social, política, ambiental y cultural entre el Estado y las comunidades rurales, con el fin de garantizar su adecuada participación en las instancias de planificación y decisión local y regional. Además, los criterios generales y procedimientos para seleccionarlas y delimitarlas se encuentran previstos en el Acuerdo 024 de 1996, concertando siempre con las autoridades locales, con los organismos y entidades correspondientes y con la comunidad, lo que quiere decir que nunca se delimitan de manera arbitraria; por lo tanto, las afirmaciones hechas por el actor, en cuanto a que “la norma de la Ley 160 facultó al entonces INCORA para seleccionar áreas geográficas, de manera unilateral y arbitraria, para establecer zonas de reserva campesina, sin contar en lo más mínimo con la regulación y normatividad sobre ordenamiento territorial municipal, es sencillamente falsa.”

 

  1. Departamento Administrativo para la Prosperidad Social[12]

 

9.1. Lucy Edrey Acevedo Meneses, en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, considera que la Corte se debe inhibir para estudiar la demanda formulada por el Concejal Diego Molano, pues los argumentos esbozados no constituyen un cargo de inconstitucionalidad, sino “solamente una apreciación” que omite el señalamiento concreto de la presunta violación, es decir, no formula un cargo específico que permita su cotejo con el ordenamiento constitucional, incumpliendo de esta manera con el requisito de claridad exigido por la jurisprudencia constitucional. Por otra parte, señala que “no son pertinentes sus argumentos pues al final hace mención a una normatividad territorial que no identifica y a la Ley 388 de 1997, formulando consideraciones de tipo legal en el que expresa puntos de vista subjetivos”. En cuanto a las zonas de reserva campesina, arguye que tampoco se presenta la formulación de un cargo que permita evidenciar el cumplimiento del requisito de certeza, pues de sus argumentos no se desprende la inconstitucionalidad alegada.

 

9.2. No obstante lo anterior, precisa que el Presidente de la República tiene por competencia indelegable la firma de los acuerdos de paz y la creación de las zonas de concentración que condicionen su ejecución, en virtud de las potestades constitucionales de conservar el orden público y restablecerlo cuando fuere perturbado, por lo tanto los apartes de las normas acusadas no son violatorios de los mandatos constitucionales, pues no se evidencia una extralimitación del legislador sino la consecución de los fines del Estado.

 

  1. Federación Nacional de Departamentos[13]

 

Amílcar David Acosta, actuando en calidad de Director Ejecutivo y Representante Legal de la Federación Nacional de Departamentos, señala que el artículo 1º de la Ley 1779 de 2016 es constitucional debido a que “las zonas de ubicación temporal de miembros de las organizaciones armadas al margen de la Ley, constituyen un peldaño legal necesario para concretar el reconocimiento” de los derechos humanos, por lo tanto es “forzado argüir que su creación sea inconstitucional”. Frente a los artículos demandados de la Ley 160 de 1994 solicita que sean declarados constitucionales de forma condicionada para que las zonas de reserva campesina y desarrollo económico sean constituidas, previa aprobación de los concejos municipales, en cumplimiento del principio constitucional de concurrencia de las competencias atribuidas a los entes territoriales y la nación.

 

  1. Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina[14]

 

11.1. Carmenza Gómez Ortega, Representante Legal de la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina, alega que la demanda presenta “problemas de interpretación sobre la Constitución y el funcionamiento de las zonas de reserva campesina”, pues estas fueron creadas para solucionar la crisis del campo y para garantizar la protección de las comunidades y territorios, así como su intervención; por lo tanto, solicita la declaratoria de exequibilidad señalando “que la autonomía de las autoridades territoriales no está eliminada ni cercenada con el desarrollo de la figura, sino que la misma se constituye en un escenario de participación concertada entre la entidad administrativa y la comunidad”. Narra que la Junta Directiva del INCORA, ahora Agencia Nacional de Tierras, mediante el Acuerdo 024 de 1996, fijó los procesos para la selección y constitución de las zonas de reserva campesina, sin embargo su implementación se realizó mediante un proyecto piloto que no se ejecutó; y luego de 20 años de creada la ley, la territorialidad campesina apropió la figura de zonas como “reivindicación política para sus territorios”.

 

11.2. Sostiene que el parámetro fijado por el Legislador con la creación de las zonas de reserva campesina está justificado en razón de garantizar otros derechos previstos en la norma Superior, así como también la realización de la “función social y ecológica de la propiedad, la protección de la diversidad étnica y cultural de la nación”, entre otros; sin desconocer que dicha protección es una deuda histórica con las comunidades que se han visto afectadas por la guerra en un “escenario de exclusión y de insatisfacción”. Finalmente, en cuanto a la Ley 160 de 1994, considera que lejos de desconocer la capacidad de autogestión de las entidades territoriales, presenta los escenarios para que sean las mismas autoridades las que ejerzan el papel protagónico de ellas.

 

  1. Defensoría del Pueblo[15]

 

Andrea Lilian Romero López, Defensora Delegada para los asuntos constitucionales, solicita que se declare inhibida la Corte Constitucional para pronunciarse de fondo por no estar acreditados en el escrito de demanda los requisitos de certeza y suficiencia, respecto del cargo endilgado al parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016, pues de este “no se desprende un desconocimiento de la facultad de las entidades territoriales para planificar, ordenar y reglamentar los usos del suelo”. Por otra parte, solicita que los artículos 79, 80, 81, 82, 83 y 84 de la Ley 160 de 1994, sean declarados exequibles en razón a que ellos mismos prevén expresamente la participación de las entidades territoriales. Precisa que la declaratoria de las zonas de ubicación temporal de miembros de organizaciones al margen de la ley encuentra sustento en la reciente jurisprudencia constitucional, que no sólo ha defendido la búsqueda de la paz estable y duradera, sino que además respalda la adopción de medidas de carácter transicional dentro de los cuales el desarme es una garantía indispensable. En cuanto a las zonas de reserva campesina, considera que no se puede afirmar que la sola facultad para seleccionar ciertas áreas del territorio nacional como zonas de reserva campesina conlleva a un desconocimiento de la autonomía de los entes territoriales; más aún cuando la misma Ley 160 de 1994 señala de manera obligatoria la participación de los alcaldes municipales y de las organizaciones representativas de los intereses campesinos. El hecho de reservar algunas áreas del territorio nacional para dichas zonas no excluye la posibilidad de participar a las autoridades territoriales.

 

  1. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[16]

 

13.1. Adriana María Guillén Arango, Directora General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, manifiesta que existe ineptitud sustantiva de la demanda, puesto que el demandante ha debido identificar con precisión el objeto sobre el que versa la acusación, esta identificación se traduce en “el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales” en el escrito de demanda, ya que si bien se transcriben las normas, no hay argumentación, lo que no permite “deducir con claridad si se demanda lo subrayado o el artículo señalado en su totalidad”.  Por lo anterior, recuerda a la Sala Plena que a la Corte no le está permitido decidir de manera oficiosa apartes de la norma demandada, pues estaría “contrariando la naturaleza rogada del control por vía de acción pública”. Además, el accionante ha debido precisar el concepto de violación, pues no basta con que se limite a transcribir las normas constitucionales. Así mismo, indica que la demanda carece de claridad, “pues no se evidencia un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa”, se limita a hacer afirmaciones “vagas y desordenadas” que no permiten identificar los motivos que justifican la inconstitucionalidad alegada. De otra parte, las afirmaciones hechas por el accionante no son ciertas, ya que al confrontarlas con el contenido de la norma se logra establecer que “son inexistentes, pues no guardan relación alguna con el contenido normativo”. Finalmente tampoco se advierte que la demanda cumpla los requisitos de suficiencia y especificidad, al no generar si quiera una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la norma impugnada.

 

13.2. Precisa que las zonas a las que hacen referencia los artículos demandados son muy diferentes, tanto en sus procedimientos como en sus objetivos y finalidades; mientras las zonas de reserva campesina buscan promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra, las zonas de ubicación temporal de la Ley 1779 de 2016, buscan facilitar el dialogo y la suscripción de acuerdos con grupos armados al margen de la ley para su desmovilización. No obstante lo anterior, expone algunas razones de por qué las normas acusadas son constitucionales. En primer lugar sostiene que las leyes prevén que en su vigencia, la institucionalidad funcionará plenamente. Además, las autoridades públicas locales estarán involucradas en los procesos que se adelanten, por tanto es un error afirmar que aquellas invaden la esfera de las potestades del nivel territorial. En segundo lugar, el actor olvida que “tanto la descentralización como la autonomía de las entidades territoriales no son absolutas, que están limitadas por la Constitución y la Ley”; es más, las normas demandadas son una expresión de la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales y “su ejercicio se realiza con sujeción a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad”.

 

  1. Unidad de Planificación Rural Agropecuaria[17]

 

Felipe Fonseca Fino, obrando como Director General de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria, agradece la invitación a participar en el debate jurídico, pero se abstiene de emitir concepto por considerar que los soportes de la información y técnicos con los que cuenta la Unidad no están en el contexto de las normas atacadas.

 

  1. Consejo de Estado[18]

 

Danilo Rojas Betancourt, en calidad de Presidente del Consejo de Estado, señaló que se abstendrían de participar en el asunto de la referencia.

 

  1. Instituto Geográfico Agustín Codazzi[19]

 

Juan Antonio Nieto Escalante, en calidad de Director General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, considera que la demanda es inepta toda vez que el accionante señala que “las disposiciones de la Ley 160 de 1994 vulneran el artículo 313 de la Carta Política que hace referencia a la participación de las autoridades municipales, no obstante, al realizar una conducta sistemática del texto, dicha facultad se encuentra prevista dentro de la norma”; así como también, el artículo 80 de la Ley 160 de 1994 establece para la selección de las zonas de reserva campesina unas reglas y criterios sobre ordenamiento ambiental territorial; al igual que los artículos 88 y 89 de la mencionada ley que obligan a adelantar concertaciones con los Consejos Seccionales de Desarrollo Agropecuario y los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, los cuales son instancias de concertación entre la autoridades departamentales, rurales, públicas y privadas en materia de desarrollo rural y reforma agraria. Es por lo anterior que la Ley 160 de 1994 al exigir la concertación con los Consejos Municipales de Desarrollo Rural y demás, no vulnera el ordenamiento legal y constitucional, como lo argumenta el accionante en el líbelo introductorio.

 

  1. Universidad Externado[20]

 

El docente Sergio Camilo Sánchez, en representación de la Universidad Externado de Colombia, considera que las normas demandadas deben ser declaradas exequibles pues las Leyes 1779 de 2016 y 418 de 1997, le otorgan competencias exclusivas al Presidente de la República para intervenir en los procesos de paz, por lo tanto los argumentos esbozados por el accionante en el escrito de demanda se constituyen en “una queja que no encuentra cabida en la normatividad constitucional, ni legal vigente, toda vez que se pretende reducir la competencia del Presidente frente al logro y el mantenimiento del orden público”; además funda sus argumentos en aspectos políticos y no jurídicos. Por otra parte, señala que la Corte Constitucional debe integrar la unidad normativa, toda vez que el accionante incurre en un error al señalar las normas impugnadas, pues olvida que la aplicación de las mismas no ocurre de manera autónoma, ya que debe hacerse una interpretación sistemática de esos contenidos con los principios que la misma ley contiene.

 

  1. Universidad Libre[21]

 

Los docentes Jorge Kenneth Burbano Villamarín, Vanessa González Guerra y Edgar Valdeleón Pabón, consideran que las normas demandadas referentes a las zonas de concentración de los grupos armados al margen de la ley son constitucionales, pues la noción del derecho de reglamentación del territorio por parte de las autoridades territoriales debe estar ligado al concepto del interés propio de cada entidad. No obstante, en cuanto a los artículos 80, 82 y 83 de la Ley 160 de 1994, estiman que sí son contrarios a la Constitución Política pues conceden al INCORA facultades para delimitar y crear zonas de reserva campesina, siendo ello facultades reglamentarias exclusivas de las entidades territoriales. Y finalmente, respecto de las facultades previstas por el artículo 79 de la Ley 160 de 1994 solicitan que sean moduladas en el sentido de indicar que la competencia del INCORA ahora INCODER, deberá radicar en parámetros generales como lo establezcan las entidades territoriales. Recuerdan que la Corte Constitucional determinó que “la facultad que tiene el presidente de la República para determinar dichas zonas de ubicación temporal hacen referencia al ejercicio del orden público al cual la Constitución le ha otorgado la guarda, así, si se pensare en la inexequibilidad de la norma, las autoridades del orden territorial pueden manejar el orden público, siempre y cuando no contraríen las del Presidente de la República, puesto que los actos y las ordenes se aplicarán de manera preferente”, es decir, que la inexequibilidad no garantizaría las reglas constitucionales que sobre la materia se han previsto, pues más que un tema de uso del suelo, las normas demandadas hacen referencia a temas de orden público.

 

  1. Abogados José Alvear Restrepo[22]

 

Jomary Ortegón Osorio, en calidad de Representante Legal de la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, sostiene que el accionante no logró exponer un cargo de inconstitucionalidad, pues la argumentación no es clara, en la medida en que “no hay un hilo conductor del argumento que permita identificar concretamente como cada una de las disposiciones normativas, ambas leyes, vulneran la carta política”; además, no solo presupone que si una ley regula materias de orden territorial es necesariamente una “invasión” en las facultades de los órganos territoriales; sino que también trata por igual las presuntas vulneraciones constitucionales de dos normas que son absolutamente diferentes, como es el caso de las zonas de reserva campesina y las zonas de concentración de los grupos armados. También advierte que las razones son impertinentes e insuficientes pues “presupone, basado en perjuicios subjetivos, que la disposición afectará a todos los ámbitos de la vida de las poblaciones, haciendo indebidamente un juicio de convivencia” sin desarrollar correctamente ese argumento.

 

  1. Universidad Santo Tomás[23]

 

Carlos Rodríguez Mejía, docente de la Universidad Santo Tomás, solicita que se declare la constitucionalidad de las normas acusadas, precisando que el derecho de consulta previa sea respetado cuando se afecte a los pueblos indígenas y a las comunidades tribales protegidos por el Convenio 169 de la OIT. Tras citar la sentencia C-456 de 1997, sostuvo que es posible establecer que la facultad del Presidente de la República para dar inicio a procesos pacíficos de solución del conflicto armado, corresponde a su deber y obligación constitucional de mantener, proteger y desarrollar los fines esenciales del Estado; por lo tanto, con ello no se invade la competencia preferente del mandatario de mantener el orden público. No obstante, reitera que la Corte Constitucional ha sido enfática en reconocer el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas y tribales, y su derecho a la consulta previa, “en el sentido en que los mismos tienen la facultad de actuar como comunidades autónomas, regidas por sus propias autoridades y con el derecho intrínseco sobre aquellos territorios que ancestralmente les han sido reconocidos”.

 

  1. Corporación Colectiva de Abogados Luis Carlos Pérez[24]

 

La Corporación Colectiva de Abogados Luis Carlos Pérez, por intermedio de su junta directiva, solicita que las normadas demandadas sean declaradas exequibles, pues según el diseño constitucional previsto en la Constitución de 1991, el Presidente de la República tiene la potestad de conservar en todo el territorio nacional el orden público y restablecerlo donde fuere turbado, por lo tanto, las facultades previstas en la Ley 1779 de 2016 representan un ejercicio legítimo de la facultad otorgada constitucionalmente al Jefe de Estado. Precisa que el accionante incurre en diversas confusiones, pues las disposiciones normativas no implican una alteración a las facultades del ordenamiento territorial o alteración a los cambios del uso del suelo, por el contrario precisa los efectos que tendrán sobre la ubicación temporal de los miembros de los grupos armados al margen de la ley. En cuanto a las zonas de reserva campesina consideran que los argumentos del demandante “obedecen a prejuicios históricos, a estigmatizaciones, exclusiones políticas y sociales que han sufrido las comunidades campesinas y que han impedido que se haga efectivo el cumplimiento de la ley”, desconociendo que en realidad obedecen a mandatos constitucionales y que representan la principal lucha y reivindicación de los campesinos.

 

  1. Comisión Colombiana de Juristas[25]

 

Gustavo Gallón Giraldo, Jhenifer María Mojica Flórez, Luisa Fernanda González, Marcela Castellanos y Mateo Gómez Vásquez, integrantes de la Comisión Colombiana de Juristas, solicitan que la Corte Constitucional declare exequibles las normas impugnadas, ya que las mismas no transgreden los principios de descentralización y autonomía, toda vez que el Presidente de la República cuenta con todas las facultades en temas de orden público; además no “implican una alteración de los usos del suelo”.

 

  1. Academia Colombiana de Jurisprudencia[26]

 

Juan Camilo Restrepo, en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, señala en primer lugar que podría pensarse que la demanda deviene improcedente toda vez que el accionante ataca dos normas totalmente diferentes bajo el mismo cargo, es decir, el rompimiento de los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales. No obstante, considera que no es viable declarar la inconstitucionalidad de los preceptos demandados, pues son complementarios y no excluyentes o contradictorios, ya que las zonas de reserva campesina son áreas de predominancia de baldíos cuya administración y gestión le corresponde a la Nación con fines de estabilización socioeconómica para superar los conflictos. Indica que la Ley 1779 de 2016 desarrolla el mandato constitucional de salvaguardar el orden público, la convivencia y la paz, “sin desconocer la existencia de unas instituciones públicas cuyo funcionamiento deberá definir para garantizar el normal y pleno ejercicio del Estado Social de Derecho, a favor de toda la población”. El concepto de orden público nace en razón de la búsqueda de la paz y la convivencia social, por lo cual, “se dota al Estado de las facultades y de los instrumentos que le permitan asegurar la vigencia del estado social y democrático de derecho y garantizar la plenitud de los derechos y libertades fundamentales reconocidas”. Por último sostiene que los aspectos sustanciales de la demanda, formulados en el marco de las funciones que corresponden a los municipios, no guardan relación con el objetivo y las funciones que enmarcan el quehacer de la entidad que representa.

 

  1. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

 

Según lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 242 y en el numeral 5º del artículo 278 Superiores, la Procuradora General de la Nación, Martha Isabel Castañeda Curvelo, rindió concepto en relación con la demanda instaurada por Diego Andrés Molano Aponte contra el parágrafo 3º (parcial) del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016; artículos 79, 80, 81, 82, 83 y 84 (parciales) de la Ley 160 de 1994. Solicitó a la Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD de los artículos 1º de la Ley 1779 de 2016 y 79, 80, 81, 82, 83 de le Ley 160 de 1994 e INHIBIRSE de pronunciarse sobre la demanda contra el artículo 84 de la Ley 160 de 1994, de conformidad con los siguientes argumentos:

 

  1. Sostiene que no es posible realizar un juicio conjunto de las dos leyes demandadas debido a que no cuentan con identidad u objeto similar, al tratar temas disimiles y no equiparables, aunado a que no persiguen las mismas finalidades. Pese a ello, señala que tanto los Gobernadores como los Alcaldes son agentes del Gobierno Nacional “en lo que a orden público se refiere”, por ende, deben someterse a lo que el aquel disponga, es decir, que es la misma Constitución la que prevé las limitantes a los principios de descentralización y autonomía respecto a orden público.

 

  1. Señala que el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016 no vulnera la autonomía territorial, “siempre y cuando esa potestad se ejerza, única y exclusivamente con motivo y en relación del mantenimiento del orden público”, por lo tanto, es claro que el actor “ignora, o al menos, comprende equivocadamente”, el principio de Estado Unitario, consagrado en el artículo 1º de la Constitución Política, ya que es precisamente de este principio que se desprende la facultad atribuida al Presidente de la República para “conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuera turbado”.

 

  1. Precisa que se debe condicionar el carácter temporal y la delimitación de las zonas donde se ubiquen los representantes y miembros de las organizaciones al margen de la ley, señalando que debe “estar revestido de un criterio de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad”, con el fin de evitar que el grado de indeterminación del tiempo de duración y de la extensión geográfica vulnere principios de rango constitucional, como la ejecución del POT por parte de las autoridades municipales.

 

  1. Respecto al cargo endilgado al artículo 84 de la Ley 160 de 1994, alega que carece de claridad y especificidad, pues “no expone ni siquiera de manera somera la razón por la cual entiende que esa disposición es contraría al principio de descentralización y autonomía territorial. Frente a los demás artículos demandados de la Ley 160 de 1994, considera que deben ser declarados exequibles pues “no desconocen el principio de autonomía territorial ni las competencias de los entes territoriales respecto a los usos del suelo, en tanto las mismas se presentan como desarrollo de la cláusula general de competencias en cabeza del Congreso” y fueron expedidos en virtud de la función legislativa consagrada en el artículo 150 Superior; además, se profirieron con el ánimo de dar cumplimiento a los fines constitucionales del desarrollo rural.

 

  1. Finalmente, recuerda que en relación a los alcances e implicaciones de la ley ahora demandada, la Corte Constitucional ya señaló en la Sentencia C-006 de 2002 que “en materia de regulación del territorio en el sector rural el plan de ordenamiento territorial no puede ignorar las previsiones legales de la Ley 160 de 1994 referentes a las parcelaciones de tierra con destino a labores agropecuarias, donde lógicamente se incluyen las zonas de reserva campesina”.

 

  1. CONSIDERACIONES

  1. Competencia

 

La Corte Constitucional es competente, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada.[27]

 

  1. Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda

 

2.1. La Corte Constitucional ha reconocido jurisprudencialmente unos requisitos necesarios que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos, para que sean admitidas por el alto Tribunal. En el año 2001, comenzando siglo, el Pleno de la Corte Constitucional recopiló las reglas fijadas en la primera década de su funcionamiento, respecto a la admisión o inadmisión de dicha acción constitucional, en una sentencia que ha sido reiterada en numerosas ocasiones en el trascurso de estos años, lo que ha permitido precisar y concretar el alcance de esta.[28] En esa decisión se puntualizó que las demandas de esta naturaleza deben contener tres elementos esenciales: “(1) referir con precisión el objeto demandado [29]  (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto[30] (art. 2, Decreto 2067 de 1991 y jurisprudencia constitucional).”[31] En cuanto al concepto de la violación, advierte que éste debe responder a mínimo tres exigencias argumentativas: (1) “el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (art. 2, num.2, Decreto 2067 de 1991); (2) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas” y (3) exponer “las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución”.[32]

 

2.2. Así mismo, la Corte Constitucional ha evidenciado la necesidad de que las razones expuestas para sustentar la censura, sean al menos, “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”.[33] En cuanto a la claridad, la Corporación indica que es indispensable “para establecer la conducencia del concepto de la violación”, ya que aunque se trate de una acción popular, es necesario seguir un hilo conductor que permita comprenderla.[34]  La certeza, por su parte exige que “la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente” cuyo contenido sea verificable y no sobre deducciones, supuestos o proposiciones hechos por el demandante mas no por el legislador.[35] La especificidad se predica de aquellas razones que “definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política”,[36]formulando por lo menos un “cargo  constitucional concreto contra la norma demandada”[37] para que sea posible determinar si se presenta una confrontación real, objetiva y verificable, dejando de lado argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”.[38] La pertinencia, como atributo esencial de las razones expuestas al demandar una norma por inconstitucional, indica que “el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional”, esto es, basado en la evaluación del contenido de una norma superior frente al de la disposición demandada, apartándose de sustentos “puramente legales[39] y doctrinarios[40]”, o simples puntos de vista del actor buscando un análisis conveniente y parcial de sus efectos.[41] Finalmente, la suficiencia se refiere, por una parte, a “la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”,[42] y por otra, a la exposición de argumentos que logren despertar “una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada” que haga necesario un pronunciamiento de la Corte.[43]

 

Así las cosas, antes de pronunciarse de fondo, la Corte debe verificar si el actor ha formulado materialmente un cargo, pues de no ser así existiría una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impediría un pronunciamiento de fondo y conduciría a una decisión inhibitoria, pues este Tribunal carece de competencia para adelantar de oficio el juicio de inconstitucionalidad.[44]

 

2.3. Para la Sala, los argumentos expuestos por el demandante en contra de las normas acusadas no cumplen con los requisitos de certeza y suficiencia, como se pasa a explicar a continuación:

 

2.3.1. En primer lugar, encuentra esta Sala que los argumentos presentados por el accionante, respecto de las disposiciones demandadas de la Ley 1779 de 2016 carecen del requisito de certeza, toda vez que los señalamientos efectuados no se siguen de los apartes normativos acusados, pues en ellos en modo alguno se establecen exclusiones de las entidades territoriales para definir y precisar la delimitación geográfica de las zonas en que podrán ubicarse temporalmente los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley, en un proceso de paz.[45]

 

2.3.2. Así pues, incurre el actor en una omisión de no señalar de qué manera la norma acusada no se integra con el resto de disposiciones de las que hace parte, las cuales desarrollan de manera particular el deber que tiene el Gobierno Nacional, a la hora de delimitar las zonas geográficas en las que se ubicarán los voceros y miembros de grupos armados al margen de la ley, de respetar las funciones que por la Constitución y la ley le han sido asignadas a las entidades territoriales, sin quebrantar el núcleo esencial a ellas asignadas, es decir, no se dirigen en contra de una proposición jurídica que realmente pueda atribuirse al aparte normativo demandado, sino que surgen de una interpretación deducida por el demandante, que no corresponde a un entendimiento admisible de las disposiciones acusadas.

 

2.3.3. Por otra parte, en cuanto a los argumentos propuestos en contra de los artículos demandados de la Ley 160 de 1994, se advierte que el juicio que se propone se soporta exclusivamente en una concepción netamente personal sobre el alcance de los principios de descentralización administrativa y autonomía de las entidades territoriales, sin que, en ninguna parte se oriente el examen hacia el contenido de los preceptos cuestionados y hacia la forma en que ellos crean una norma implícita que va en contravía de un deber específico impuesto por el Constituyente al legislador.

 

2.3.4. Es obligación del accionante demostrar de dónde surgía la omisión por él señalada, lo que le exigía tener en cuenta todas las normas que regulan el procedimiento de colonización y las zonas que se consideran de reserva campesina, con el propósito de determinar si ellas consagran o no, directa o indirectamente, la posibilidad de que las entidades territoriales participen en dichos procesos. En este sentido, el actor omitió hacer referencia a los artículos 1, 2, 4, 9, 80, 84, 88 y 89 de la Ley 160 de 1994,[46] así pues, el actor presupone que la normativa acusada se debe interpretar de cierta manera, pero lo cierto es que la norma señala lo contrario. Esto es así, puesto que los citados preceptos legales sujetan el trámite para los procesos de colonización y la adjudicación de las zonas de reserva campesina que se adelantan por el INCORA, a la participación, concertación y planeación de las entidades territoriales.

 

2.3.5. En virtud de lo anterior, la carga de certeza le imponía al actor el deber de explicar por qué esas normas no se acompasan con los principios que a su juicio se vulneran, o lo que es lo mismo, por qué a pesar del contenido de dichas disposiciones, efectivamente se presenta la omisión por él alegada, sino que realizó un ataque indeterminado y general sobre el alcance de los principios de descentralización administrativa y autonomía de las entidades territoriales, a partir de una apreciación eminentemente subjetiva sobre el contenido de estos principios. Asimismo, no se observa en los preceptos invocados como vulnerados la prohibición de la participación de las entidades territoriales en los procesos de colonización y adjudicación de las zonas de reserva campesina, por lo que la demanda también incurre en un desconocimiento de la carga de suficiencia, al no tener la capacidad de despertar una duda mínima sobre la exequibilidad de las disposiciones demandadas.

 

2.3.6. Por otra parte, tampoco es válido pretender que el mandato específico incluya textualmente a las entidades territoriales y sus autoridades de los procesos señalados, básicamente porque como se dijo en precedencia, el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino se basa en los principios de planeación, coordinación, ejecución y evaluación,[47] de lo que se deduce que la clave constitucional acusada por el actor no se puede entender que expresamente excluya a las entidades territoriales de la participación activa para la consecución de los fines por los que dicha norma propende. En otras palabras, el enunciado normativo acusado por el demandante, no existe en el ordenamiento jurídico.

 

2.3.7. En conclusión, esta Corporación encuentra que se debe proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda, en primer lugar, porque el actor desconoció la carga de certeza al prescindir del análisis de las normas legales que regulan lo concerniente a la ubicación de los voceros e integrantes de grupos armados al margen de la ley en un proceso de paz y aquellas relativas al procedimiento para la regulación de las zonas de reserva campesina y los procesos de colonización, en concreto, de los artículos 2 y 6 de la Ley 1779 de 2016 y 1, 2, 4, 9, 80, 84, 88 y 89 de la Ley 160 de 1994, respectivamente, cuyo examen resultaba necesario para demostrar que las entidades territoriales se encuentran excluidas de los procesos de la referencia; y segundo, porque no se acreditó el cumplimiento del requisito de suficiencia al no tener la capacidad de despertar una duda mínima sobre la exequibilidad de las disposiciones demandadas, pues de ellos no se deriva, ni expresa ni implícitamente, la facultad que el demandante considera omitida.

 

VII. DECISIÓN

 

La Sala reitera que una acción pública de inconstitucionalidad debe contar con cargos fundados en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes para que pueda ser resuelta de fondo por la Corte Constitucional.

 

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

 

ÚNICO.- Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el parágrafo 3º (parcial) del artículo 1º de la Ley 1779 de 2016 y los artículos 79, 80, 81, 82, 83 y 84 (parciales) de la Ley 160 de 1994.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

 

 

 

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Presidente

 

 

 

 

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

 

 

 

 

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

 

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

 

 

 

 

 

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

 

 

 

 

 

IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO

Magistrado (e)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

AQUILES ARRIETA GÓMEZ

Magistrado (e)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

 

 

 

 

 

JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARIS

Magistrado (e)

 

 

 

 

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Sentencia C 112/17

AL NO TENER SUFICIENTE ARGUMENTACIÓN CORTE CONSTITUCIONAL DESESTIMA DEMANDA EN CONTRA DE LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

 

CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

 

 

 

 

Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil diecisiete (2017)

Sentencia C 112/17

Referencia: Expediente D-11533

Demandante: Paulina Canosa Suárez

Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 14, 17, 19 (parcial) y 26 (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015 “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.”

Magistrado Ponente:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

 

 

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el trámite establecido en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

 

SENTENCIA

 

  1. ANTECEDENTES

 

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, la ciudadana Paulina Canosa Suárez demandó los artículos 14, 17, 19 (parcial) y 26 (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015 “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”.

 

Mediante Auto de veintiséis (26) de julio de dos mil dieciséis (2016), el Magistrado Sustanciador decidió, en primer lugar, rechazar la demanda formulada contra el artículo 17, las remisiones al Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial contenidas en el artículo 19 del Acto legislativo y los incisos 2 y 6 del artículo 26 por presentarse cosa juzgada constitucional absoluta, en virtud de las declaratorias de inexequibilidad adoptadas por esta Corporación mediante Sentencias C-285 y C-373 de 2016. En segundo lugar, resolvió inadmitir la demanda al considerar que la actora no cumplió con la carga argumentativa calificada, que exige la jurisprudencia constitucional, cuando se trata de evidenciar la sustitución de la Constitución Política.

 

El dos (2) de agosto de 2016, dentro del término previsto para la corrección, la accionante radicó en la Secretaría General de esta Corporación el escrito de subsanación. Mediante Auto de dieciocho (18) de agosto de dos mil dieciséis (2016), el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para los efectos de su competencia.

 

En la misma providencia ordenó comunicar el inicio del proceso al Congreso de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso, con el propósito de impugnar o defender la exequibilidad de las disposiciones acusadas.

 

Además, invitó al Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Academia Colombiana de la Abogacía, a Dejusticia, a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al Instituto Colombiano de Derecho Disciplinario-ICDD-, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal-ICDP-, así como a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, Nacional, Distrital Francisco José de Caldas, Militar, Externado de Colombia, del Atlántico, Industrial de Santander, San Buenaventura, Andes, Libre, Gran Colombia, EAFIT, del Rosario, del Norte, Pontificia Javeriana, del Sinú, Pontifica Bolivariana, Santo Tomás, Sergio Arboleda, del Valle y Autónoma de Bucaramanga -UNAB-, para que intervinieran dentro del proceso, con la finalidad de rendir concepto sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.

 

Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional decide sobre la demanda de la referencia.

 

  1. EL TEXTO DEMANDADO

 

A continuación, se transcriben los artículos 14, 17, 19 y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015 “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”.

 

“ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2015

Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:

Artículo14.Agréguese un numeral 12 y modifíquese el 11 del artículo 241 de la Constitución Política los cuales quedarán así:

  1. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
  2. Darse su propio reglamento.

Artículo 17. Deróguese el artículo 256 de la Constitución Política.

Dicho artículo 256, cobro vigor tras lo resuelto por la Corte en la Sentencia C- 285 de 2016, salvo en los contenidos que seguidamente se subrayan

Artículo 256 de la Constitución Política: Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…)

  1. Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley. (…)
  2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. (…)

Artículo 19. El artículo 257 de la Constitución Política quedará así[1]:

Artículo 257. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.

Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial[2] previa convocatoria pública reglada adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial[3], y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.

Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.

Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.

La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.

Parágrafo. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.

Parágrafo Transitorio 1. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad.

Artículo 26. Concordancias, vigencias y derogatorias.

Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Comisión Nacional de Disciplina Judicial” en el artículo116 de la Constitución Política.

Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Consejo de Gobierno Judicial” en el artículo156 de la Constitución Política.

Elimínese la expresión “y podrán ser reelegidos por una sola vez” en el artículo 264 de la Constitución Política.

Elimínese la expresión “Podrá ser reelegido por una sola vez y” en el artículo 266 de la Constitución Política.

La Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes mencionada en el artículo 178 de la Constitución Política, no será una de las comisiones permanentes previstas en el artículo 142 de la misma.

Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” con “Consejo de Gobierno Judicial” en el artículo 341 de la Constitución Política.

Sustitúyase el encabezado del Capítulo 7 del Título VIII con el de “Gobierno y Administración de la Rama Judicial”.

Deróguese el artículo 261 de la Constitución Política y reenumérese el artículo 262 que pasará a ser el 261”.

 

III. LA DEMANDA

 

Tanto en el escrito inicial como en la corrección del mismo, la actora considera que los preceptos objeto de censura constitucional, contenidos en los artículos 14, 17, 19 y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, sustituyen la Constitución Política de 1991.

 

Lo anterior, con base en los siguientes argumentos:

 

Señala que la Constitución Política de 1991 creó el Consejo Superior de la Judicatura, el cual estaba compuesto por dos salas: la jurisdiccional disciplinaria y la administrativa. En dicha entidad radicaba la independencia y la autonomía de la Rama Judicial. La independencia interna porque el órgano de control disciplinario no era nombrado por la misma Rama Judicial, ello para garantizar un sistema de pesos y contrapesos, como, a su vez, sucedía con las otras dos Ramas del Poder Público y la independencia externa porque ninguna de las otras Ramas del Poder Público tenía injerencia en dicha entidad.

 

Advierte que el Acto Legislativo 02 de 2015 acaba con el Consejo Superior de la Judicatura y diseña un nuevo modelo en el que la administración y la gerencia de la Rama Judicial se separan de la función jurisdiccional disciplinaria, pues esta se traslada a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Explica que en virtud de la sentencia C-285 de 2016 se revivió el Consejo Superior de la Judicatura, pero no con el diseño del constituyente de 1991, pues dicha entidad coexiste con la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. En esa medida, considera que del control de constitucionalidad no puede resultar un cambio tal en el diseño constitucional, que es de competencia exclusiva del Congreso de la República, rama del poder que quiso acabar con el Consejo Superior de la Judicatura, pues en el 2015 se creó una entidad pero desde el 2016 hay dos vigentes, la acabada y la creada para reemplazarla, una “lex tertia” inadmisible doctrinaria y jurisprudencialmente que genera una Constitución “tertia” porque solo el Congreso puede reformarla.

 

Advierte que los esfuerzos de la Corte Constitucional para adecuar lo aprobado por el Congreso, excluyendo lo declarado parcialmente inconstitucional, genera una nueva inconstitucionalidad, por falta de competencia de esta Alta Corte para reformar la Carta Política. Sin embargo, aclara que con la demanda no pretende la nulidad de la sentencia C-285 de 2016 sino la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas que no fueron revisadas por no haber sido demandadas o porque se consideró inepta la demanda.

 

En su libelo de corrección reiteró que con las decisiones de esta Corporación se afecta el eje definitorio de la Constitución Política porque jurisprudencialmente quedarían dos entidades, lo cual no es competencia de la Corte Constitucional sino del Congreso de la República, que diseñó una sola para la garantía de la autonomía e independencia de la Rama Judicial. Indica que cuando el Congreso se extralimita en el poder de reforma sustituyendo la Constitución Política, en las dimensiones ya conocidas por la Corte Constitucional, las que ameritaron la declaratoria de inexequibilidad, no pueden subsistir parcialmente el resto de las reformas sobre el mismo punto de derecho, sino que deben llevar el mismo destino judicial. La nueva Comisión Nacional de Disciplina, que hasta ahora queda vigente, sobre la base de que resurgió solamente medio Consejo Superior de la Judicatura-con una Sala no jurisdiccional-, resulta ser el producto de una confluencia de varias circunstancias “pero no de la voluntad del Congreso de la República, que en ningún momento quiso dejar vigente parcialmente el Consejo Superior de la Judicatura, menos aún, a la Sala Administrativa, pues en torno de su reforma se dieron todos los debates”.

 

Considera que la Corte Constitucional no tiene facultades para reformar la Carta Política, y de mantenerse el híbrido, se violarían los artículos 241 y 374 de la Carta Política, sin embargo, esta acción no pretende la nulidad de la sentencia C-285 de 2016, sino la inconstitucionalidad de las normas que no fueron revisadas por no haber sido demandadas o porque se acusó de inepta demanda.

 

Entiende también que no existe ninguna justificación de carácter constitucional para acabar con la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, pues en los debates del Congreso siempre se adujo para eliminar a la entidad el incumplimiento de sus funciones administrativas, tales como, “haber roto las relaciones con la Rama Judicial”, no ser “ejecutivos en su cumplimiento” o tener “falta de experticia”, de las cuales ninguna se aplica a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria. En la corrección de su escrito, agregó sobre este punto que en el Congreso de la República no hubo debates, ni argumentos para suprimir la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, sino que todos se dirigieron contra la Sala Administrativa, con lo cual, si se declara la inexequibilidad de la reforma de la creación del nuevo órgano de gobierno, queda sin ninguna motivación ni debate, la supresión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, y de paso pierde todo sustento la creación de la Comisión Nacional de Disciplina.

 

Indica que el sistema de pesos y contrapesos diseñado en la Carta Política de 1991, impactó la reforma en cuanto al origen o designación de las personas llamadas a llenar las plazas de los órganos de control, pues con ella se suprimió la facultad nominadora del Presidente de la República y del Congreso para designar a quienes integraban la Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Al respecto, considera que si bien, en aplicación del derecho a la igualdad, esto debe mantenerse, para ello no debe acabarse con la institución diseñada para garantizar la autonomía y la independencia de la Rama Judicial por la Asamblea Nacional Constituyente.

 

Reitera que el diseño constitucional inicial era el de una sola entidad integrada por dos salas, la cual tenía la guarda de la independencia y de la autonomía judicial, así el sistema de pesos y contrapesos había creado un auto gobierno de la Rama Judicial con la Sala Administrativa y un investigador disciplinario, ajeno a las injerencias internas de la misma Rama Judicial, a cuyos miembros debía investigar y juzgar, por lo cual, la postulación y designación de sus miembros no estaba en cabeza de la misma Rama Judicial.

 

Señala que el Congreso, con la reforma de 2015, quiso acabar con esa institución para crear dos: una que reemplazara a la Sala Administrativa y otra a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria. El nuevo modelo separa la administración y la gerencia de la Rama Judicial de la función jurisdiccional disciplinaria, pues mantiene la jurisdiccional disciplinaria, pero en cabeza de la llamada Comisión Nacional de Disciplina. Recuerda que dicha reforma fue declarada inexequible parcialmente, por esta Corporación, mediante sentencia C-285 de 2016. Manifiesta que en el comunicado proferido por esta Corte sobre la anterior decisión se dijo que el nuevo esquema institucional implicaba una sustitución parcial de los principios de separación de poderes, autonomía e independencia judicial que encuentran expresión en el modelo de autogobierno judicial previsto por el constituyente de 1991, argumentación que resulta del todo aplicable para la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ya que el modelo constitucional diseñado originalmente no fue el mismo para ambas Salas, porque para la administración y gobierno se diseñó un modelo que garantizara no solo la independencia externa sino también la interna de la misma Rama Judicial, y al ser sustituida por un modelo mixto se afectan principios básicos de la configuración de la estructura de la Rama Judicial y de paso se da al traste con el principio definitorio de la autonomía de la Rama Judicial y el diseño del sistema de pesos y contrapesos.

 

Además, refiere que en los comunicados de las sentencias de constitucionalidad que hasta ahora se conocen, y en razón de haber prosperado la demanda contra la creación del nuevo órgano de gobierno judicial, decisión contra la cual, dicho sea de paso, no hay ninguna acusación en esta demanda, se generó una tercera Constitución, que no corresponde ni al diseño de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ni al diseño realizado por el Congreso de la República de 2015.

 

Para el demandante, esa tercera Constitución crea un híbrido entre las dos instituciones existentes: el Consejo Superior de la Judicatura, del cual subsiste una sola Sala, la Sala Administrativa, que cobró inusitadas competencias, en razón de que fue “arrancada de su entraña” la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, y que ahora, en razón de la sentencia C-285 de 2016, tiene una función nueva, que no tenía en la Constitución de 1991, ni le había sido atribuida por el Congreso en 2015, puesto que con esa reforma dejaría de existir, cual es la de elaborar las listas y ternas, para la provisión por el Congreso de la República de 4 plazas para los integrantes de la Comisión Nacional de Disciplina.

 

Según el actor, la estructura de la Rama Judicial ha sido debilitada, pues se sustituyó un eje definitorio de la Carta Política, al afectarse un pilar fundamental en la organización del Estado, toda vez que el legislador, al suprimir el Consejo Superior de la Judicatura, en el que estaba radicada la independencia y la autonomía de la Rama Judicial, cometió excesos en el poder de la reforma, que ya han sido reconocidos por la Corte Constitucional. Así pues “no puede la Corte Constitucional, mantener la vigencia de lo que inescindiblemente toca al Consejo Superior de la Judicatura, so pena de sustituir la Carta Política”.

 

Señala que la inexequibilidad de la reforma y la reviviscencia de la Sala Administrativa le dan la calidad de Corte a una sola de las dos salas que estableció el Constituyente de 1991, siendo que es la única de las dos salas que no tiene función jurisdiccional, y autónomamente no puede estar entre los órganos que administran justicia en Colombia, ni lo está. Entre tanto, la nueva Comisión Nacional de Disciplina, si bien queda con el carácter de Corte, no participa de la administración, ni de las políticas de la Rama Judicial, de manera irracional e inconstitucional.

 

Afirma la actora que “la premisa para aseverar que se rompe el equilibrio de poderes y por ende se sustituye la Constitución es precisamente que la Sala Administrativa del Consejo de la Judicatura sea quien integre las ternas de los Magistrados de la Comisión Nacional Disciplinaria”, dado que “(…) un órgano que debe ser totalmente autónomo de la injerencia de la Rama Judicial por la labor disciplinaria que ejerce, resultaría en ultimas (sic) conformado por la propia Rama Judicial, rompiendo con los principios de transparencia, de independencia, de autonomía, que debe tener un órgano de control de tal naturaleza, y que por esta potísima razón fue que la Asamblea Nacional Constituyente determinó que sus integrantes serían nombrados por el Congreso en pleno, de ternas enviadas por el Presidente de la República.”

 

Respecto de la unidad de materia, que en este caso era “el equilibrio de poderes”, por ninguna parte se encuentra que con este tema se solucione el problema de un poder en pugna, sino que se hace un mero ajuste institucional del poder judicial, en singular.

 

Finalmente, la ciudadana Paulina Canosa Suárez también demanda:

 

  1. La supresión de la competencia para conocer tutelas por parte de la Comisión Nacional de Disciplina, en caso de no prosperar la inexequibilidad que se solicita.

 

Considera que la eliminación referida afecta al usuario de la justicia, “quien se ve privado, de manera inmotivada del acceso a la administración de justicia, porque al tiempo que puede acudir a cualquier juez para que proteja sus derechos fundamentales, se le priva de acudir a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, órgano que tiene la calidad de juez. También afecta la independencia judicial, porque la Corte avaló el Decreto 1382 de 2000, y las tutelas contra las decisiones de esta misma Sala ni siquiera podía conocerlas la jurisdicción disciplinaria, quedando sometida al parecer de las demás jurisdicciones que ella misma investiga y sanciona, lo mismo que a sus litigantes.

 

Sostiene que si subsiste el hibrido, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer acciones de tutela, lo cual crea otra antinomia en el ordenamiento jurídico, pues el artículo 86 de la Constitución Política contempla que se podrá presentar acción de tutela para la protección de derechos fundamentales ante cualquier juez de la república, sin embargo, el artículo 257 excluye a dicha entidad para conocer de la acción de amparo, es decir, un artículo permite a la jurisdicción disciplinaria conocer acciones de tutela y el otro no.

 

  1. Manifiesta también que las disposiciones acusadas sustituyen la Constitución Política al otorgarle a la Corte Constitucional la función de resolver los conflictos de jurisdicción, toda vez que le confiere funciones legales a un órgano que solo tiene funciones constitucionales.El diseño constitucional de 1991, fue el de un órgano de cierre constitucional, supremo frente a todas las jurisdicciones, que interpretara la Constitución Política, y se pronunciara únicamente sobre asuntos de inexequibilidad, además de darse su propio reglamento. Así pues, se afecta el núcleo de la Carta Política cuando se le dan competencias legales, por completo ajenas a su función política de interpretar la Constitución.

 

Así las cosas, la Corte Constitucional deberá dejar de lado la Carta Política y asumir el conocimiento de leyes de distintas materias, no para analizarlas desde el punto de vista constitucional, sino para confrontarlas y determinar la autoridad jurisdiccional o administrativa que debe conocer un asunto, mediante una dirección jurisdiccional, que a su vez, quien lo creyera, pueden ser cuestionadas por vía de tutela, y como la Corte Constitucional no puede conocer de acciones de tutela contra sus propias decisiones, esto va a generar un caos al interior de un órgano puramente constitucional.

 

  1. La permisión para la creación, por ley, de un colegio de abogados, pues:

 

Para el demandante, se sustituye la Carta Política cuando se faculta al Congreso para transferir las funciones generales y permanentes de administrar justicia disciplinaria frente a quienes ejerzan la profesión de abogado a un Colegio de abogados.

 

Igualmente, se resquebraja el Estado social y democrático de derecho cuando se desprende de sus funciones y se las pasa a los particulares, concretamente a la empresa privada. Así pues, se crea una antinomia constitucional entre los artículos 116 y 257 de la Constitución Política porque habrá dos tipos de justicia disciplinaria: la función pública de juzgar a los abogados cumplida por lo que quede de la jurisdicción disciplinaria y la función privada de juzgar a los abogados ejercida por empresas privadas.

 

Además, el Congreso, al establecer que “La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados” pasó por alto que un colegio obligaría a los abogados a asociarse, afectando la libertad de asociación contemplada en el artículo 38 de la Carta Política. Así mismo, indica que la reforma desjudicializa las investigaciones y el juzgamiento de los abogados en el ejercicio de su profesión “lo que afecta” los artículos 26, 38 y 95 de la Constitución Política. (Subraya fuera del texto original).

 

Este punto es tan relevante, como que el Estado no puede desprenderse de sus facultades de investigar a los profesionales, para garantizar su correcto ejercicio de la profesión, ni la función social que deben cumplir.

 

  1. INTERVENCIONES

 

Vencido el término de fijación en lista, y en cumplimiento de lo ordenado en Auto de dieciocho (18) de agosto de dos mil dieciséis (2016), la Secretaria General de esta Corporación informó que, de acuerdo con las comunicaciones libradas, se recibieron los siguientes escritos de intervención:

 

  1. Intervención ciudadana

 

María Claudia Valdivieso Beltrán, Tatiana Díaz Ricardo y Julio Cesar Villamil Hernández, ciudadanos en ejercicio, coadyuvan la demanda, al considerar que con el Acto legislativo N.º 02 de 2015 se vulnera la doble instancia en los procesos disciplinarios, pues al crear la Comisión Nacional de Disciplina Judicial se dijo “podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial Integradas como señale la ley”, sin embargo, como no existe ley estatutaria, y mucho menos señalamiento de si habrá o no Comisiones Seccionales, queda en el limbo la doble instancia de este tipo de investigaciones y juzgamientos.

 

  1. Universidad Militar Nueva Granada

 

Walter René Cadena Afanador, Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Militar Nueva Granada, solicita a la Corte Constitucional declarar exequible las disposiciones acusadas. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos:

 

Sostiene que la argumentación de la demanda se basa en supuestos parciales, pues ofrece las nociones de autonomía e independencia judicial solamente relacionadas a la capacidad de autorregulación de la institución en cuestión, olvidando por completo las disposiciones emanadas del artículo 228 de la Constitución.

 

De igual manera, la demandante aduce que al separar las funciones del Consejo Superior de la Judicatura se viola el artículo 229 de la Constitución Política, sin embargo, observa que la norma no bloquea ni obstruye el acceso a la administración de justicia de los ciudadanos.

 

Para el interviniente, las normas acusadas aportan notablemente a la separación de poderes y al sistema de pesos y contrapesos planteados en la Carta Política de 1991, pues proponen la colaboración entre la rama judicial y la rama ejecutiva del poder público. Así mismo, considera que no existe contradicción entre la existencia de dos instituciones diferenciadas, con funciones distintas una de la otra, que pertenecen a la misma fuente normativa e institucional, pues a pesar de que todavía no se reglamentan las funciones de la entidad emanada del Acto Legislativo 02 de 2015, es apenas comprensible que los criterios cronológicos, jerárquicos y de especialidad se subsanan por medio de la reglamentación interna de funciones sobre los mecanismos que cada una de las instituciones proporcionará para sí.

 

Finalmente, refiere que la Corte Constitucional no se excedió en el ejercicio de sus funciones al proferir la jurisprudencia citada, toda vez que, si bien la Rama Legislativa es la encargada de la función constituyente, a la Corte Constitucional le corresponde el poder decisorio sobre la constitucionalidad de las normas emanadas del legislativo.

 

  1. Academia Colombiana de la Abogacía

 

Alfonso Clavijo González, Decano de la Academia Colombiana de Abogacía, concentra sus apreciaciones en el análisis de constitucionalidad de la disposición demandada del acto legislativo que le confiere a la ley la posibilidad de atribuirle a un Colegio de Abogados la función disciplinaria sobre los profesionales del derecho (artículo 19).

 

Señala que el constituyente de 1991 tuvo la intención expresa y clara de que las profesiones legalmente reconocidas pudieran organizarse en colegios profesionales e incluso que la ley pudiera asignarles funciones públicas, pues así se desprende de la lectura del artículo 26[4] de la Constitución Política y de lo señalado por la Corte Constitucional, en Sentencia C-470 de 2006[5]. En ese orden de ideas, el legislador tiene la facultad de asignarle a los colegios profesionales funciones estatales como las administrativas de inspección y vigilancia.

 

Aduce que el hecho de que por medio de un acto legislativo se permita otorgarle funciones de control de la abogacía a un colegio profesional no va en detrimento de los elementos esenciales o axiales de la Constitución, toda vez que ella misma, en escenarios anteriores, ha permitido que los colegios profesionales, por medio de la ley, tengan en cabeza suya funciones estatales, lo que significa que los particulares pueden desarrollar funciones como la vigilancia y la inspección de su profesión. Sin embargo, surge el interrogante de qué tan viable es que los particulares ejerzan funciones disciplinarias.

 

Indica que el control disciplinario no siempre es una función jurisdiccional, así, por ejemplo, el control disciplinario sobre los servidores públicos en Colombia lo lleva a cabo, además de la entidad respectiva, la Procuraduría General de la Nación que no es un órgano judicial.

 

Advierte que cuando en 1991 se le atribuyó al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, el control sobre el ejercicio de la abogacía, ciertamente se estableció un control disciplinario con características de ser un control de tipo jurisdiccional, pero no se sustituye ningún eje axial de la Constitución si se desjudicializa ese control, pues tanto en otras profesiones, como en el ámbito de los funcionarios públicos, el control disciplinario no es judicial.

 

De otro lado, sostiene que podría conservarse el carácter jurisdiccional del control disciplinario, aunque fuera ejercido por colegios profesionales, si así lo decidiera el legislador, pues el artículo 116 de la Constitución ya lo permitía desde el origen del texto constitucional. En ese precepto se materializa la aplicación flexible del principio división de poderes, introducida por la Constitución, al permitir que la función jurisdiccional pueda estar en cabeza de las tres ramas del poder público e incluso de los particulares, previa autorización legal.

 

Aunado a lo anterior, aclara que el acto legislativo que se demanda habilita al legislador para que establezca en qué casos se puede realizar esa función en cabeza de los colegios profesionales.

 

Por otra parte, refiere que no se puede acusar de inexequible el acto legislativo por considerar que el artículo 116 consagra una regla absoluta que no puede modificarse bajo ninguna circunstancia, pues se reitera que en nuestro ordenamiento no existen clausulas pétreas o inderogables y, como consecuencia de ello, por medio de una reforma constitucional podría extenderse la excepción de que los particulares pueden administrar justicia sin que se esté presente ante la sustitución de elementos esenciales, porque como lo ha dicho la jurisprudencia constitucional el principio de división de poderes es flexible y se garantiza la participación de los particulares en el ejercicio de funciones estatales.

 

En conclusión, considera que otorgarle la función jurisdiccional disciplinaria, en los casos que dicte la ley, a un Colegio de Abogados no sustituye la Constitución Política de 1991, en tanto que no desconoce los elementos consustanciales de la misma, porque respeta la función jurisdiccional en cabeza de los órganos estatales y el carácter excepcional del ejercicio de dicha función por los particulares al condicionar que debe estar previamente autorizado en la ley.

 

  1. Universidad Libre

 

El señor Jorge Burbano, Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho; Jorge Palomares, Profesor del Área de Derecho Público; Javier Santander y Edgar Valdeleon, Egresados de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, solicitan a la Corte Constitucional inhibirse de hacer un juicio de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda.

 

En primer lugar, refieren que la demandante no presenta ningún cargo específico contra la unidad de materia del acto legislativo, pues se limita a decir que el equilibrio de poderes no soluciona problemas de un poder en pugna, sino que hace un mero ajuste institucional del poder judicial; para el Observatorio la interpretación del acto legislativo debe hacerse de manera conjunta, es decir, con todas las modificaciones introducidas por dicho acto legislativo a todas las ramas del poder público, así, se configuró el procedimiento legislativo llevado por el Congreso de la República, pues reformó la reelección presidencial al punto de prohibirla, en ese sentido, la reforma al equilibrio de poderes y ajuste institucional permea todas las funciones de las ramas del poder público aunque la Corte Constitucional haya declarado inexequible.

 

En segundo lugar, señalan que la actora no logra precisar mediante el juicio de sustitución cuál es el eje axial vulnerado por el Congreso de la Republica al otorgar a la Corte Constitucional la función de dirimir conflictos de competencia.

 

En tercer lugar, advierten que la ciudadana Paulina Canosa Suárez no demostró por qué la subsistencia de la Comisión de Disciplina Judicial atenta contra los pilares fundamentales de la autonomía entre ramas y la independencia judicial, siendo insuficiente la argumentación, a la luz de lo establecido por la Corte Constitucional en materia de sustitución de la Constitución. Tampoco logró determinar si el constituyente derivado se extralimitó en sus funciones invadiendo orbitas competenciales y si con la subsistencia de la Comisión de Disciplina Judicial se transgredió un pilar fundamental de modificación exclusiva del constituyente originario.

 

Finalmente, consideran que la Corte Constitucional debe abstenerse de pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo enjuiciado dado que (i) la demandante no cumplió con los requisitos expuestos y (ii) el control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución tiene una intensidad argumentativa más exigente que los controles hacia normas de inferior jerarquía; así se debe considerar que la simple comparación y enunciación de principios que son aparentemente estructurales en la Constitución Política no supone que el Tribunal Constitucional se pronuncie de fondo sobre la constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución.

 

  1. Universidad del Rosario

 

Luisa Zorro, Mónica Redondo, Natalia Mantilla, Juan Franco y Bryan Triana, Miembros del Consultorio Jurídico de la Universidad del Rosario, solicitan a la Corte Constitucional declarar inexequible las disposiciones acusadas. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos:

 

Indican que, al recortar la función y transferir la competencia disciplinaria a los Colegios de Abogados, la autonomía de la rama judicial se ve disminuida, pues en la práctica puede ser una justicia selectiva beneficiando más a unas agremiaciones que a otras, dependiendo, por ejemplo, de qué facultad de derecho provenga o de la manipulación del “colegaje” que se pueda obtener al interior de esas agremiaciones.

 

El extender la competencia disciplinaria del Estado a particulares genera la preocupación de cómo regularía el tema la ley, pues las iniciativas legislativas no han contemplado una colegiatura general o única. Bajo ese contexto puede existir preferencia a la escogencia de una agremiación más que a otras.

 

Constitucionalmente, por el derecho de asociación, resulta complejo que se convierta en obligatorio la vinculación de los abogados, ya que la misma Carta Política establece la libertad de asociación y desafiliación libremente y todo dependería del manejo de las facultades de derecho y de los colegios de abogados ya creados. Otros de los interrogantes que plantean son, cómo sería el funcionamiento y el presupuesto del colegio de abogados administrando justicia, cómo debe ser el control en el manejo de los procesos y cómo se garantizaría su independencia.

 

Señalan que la competencia disciplinaria, hasta ahora en cabeza del Estado, ha permitido que se adelanten las investigaciones y se sancionen un número considerable de profesionales, así pues, el sistema pese a sus críticas ha funcionado por años con buenos resultados. En esa medida, trasladar, eventualmente, esa facultad generaría una especie de justicia particular con los riesgos que eso implica para la objetividad y la imparcialidad como elementos inescindibles de un debido proceso.

 

Por otro lado, refieren que la facultad para dirimir los conflictos entre jurisdicciones no corresponde a la naturaleza constitucional propia de las funciones atribuidas a la Corte Constitucional, sobre todo si se tiene en cuenta que la intención originaria del constituyente fue la de crear una Corte encargada de salvaguardar la supremacía e integridad constitucional, a través del denominado control de constitucionalidad.

 

De igual manera, advierten que habría una afectación a la imparcialidad que debe orientar el ejercicio de funciones como la resolución de controversias entre jurisdicciones, lo cual no se podría cumplir si quien está llamado a resolver la controversia es al mismo tiempo la autoridad involucrada en el conflicto.

 

Consideran que las normas demandadas quebrantan la autonomía judicial y la seguridad jurídica, pues la Asamblea Nacional Constituyente, al crear al Consejo Superior de la Judicatura, quería revitalizar la autonomía de la rama judicial.

 

Por último, aducen que se contrarían los fines de la acción de tutela al despojar a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial de la competencia para conocer de dichas acciones, pues con ello no se garantiza la protección de los derechos de los sujetos que pretenden acceder al mecanismo de amparo.

 

  1. Ministerio de Justicia y del Derecho

 

Diana Remolina, Directora de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho, solicita a la Corporación declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas.

 

Cargo sobre exceso de las facultades del Congreso para reformar la Constitución

 

Indica que la demandante incurre en el error de confundir el juicio de sustitución con el juicio material de constitucionalidad, al considerar que toda diferencia entre las instituciones previstas en la Constitución de 1991 y las nuevas instituciones después del Acto Legislativo 02 de 2015, es per se inconstitucional. Según la actora, la configuración específica del Consejo Superior de la Judicatura es un pilar esencial de la Constitución. Dicha posición llevaría a consagrar los artículos 254 a 257 de la Carta Política como clausulas pétreas y haría automáticamente inconstitucional cualquier modificación a dicho órgano.

 

En ese sentido, considera que la enunciación del elemento supuestamente sustituido no es clara, en cuanto en diversos apartes de la demanda se enuncia de forma distinta.

 

Señala la demandante, en primer lugar, que el pilar esencial sustituido es “la organización del Estado”; posteriormente, que lo sustituido son “los pilares en que se asentó la creación del Consejo Superior de la Judicatura”; acto seguido, afirma que lo que el Congreso no puede modificar es el Consejo Superior de la Judicatura y; finalmente, concluye que el Congreso de la Republica carece de competencia para eliminar una institución que fue uno de los pilares fundamentales de la Asamblea Constituyente y de la Constitución Política de 1991.

 

Por otra parte, la demanda tampoco señala las especificidades del elemento sustituido, simplemente hace referencia a algunos artículos que, antes de la reforma, se referían a la institución del Consejo Superior de la Judicatura (116 y 254 a 257), lo cual de ninguna manera constituye la demostración de que este es un elemento transversal a la Constitución como un todo.

 

Ahora, tampoco se encuentra en la demanda la exigencia de mostrar que la enunciación no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de reforma, por el contrario, la actora señala abiertamente que existe un límite material intocable por el poder de reforma, que es el Consejo Superior de la Judicatura.

 

En ese orden de ideas, como quiera que en el cargo propuesto se echan de menos las exigencias impuestas por la jurisprudencia constitucional respecto de la argumentación para un juicio de sustitución, procede respecto de este cargo una decisión inhibitoria, toda vez que se atribuye al eje definitorio de la Constitución un contenido que no se deriva del mismo.

 

Cargo sobre supuesta creación de un denominado “híbrido inconstitucional” y sustitución de la Constitución Política por afectación de la organización del Estado en cuanto a la estructura de la Rama Judicial

 

Para efectos del análisis de este cargo, la interviniente realiza un examen sobre la estructura del gobierno y la administración de la Rama Judicial en la Constitución de 1991; el modelo propuesto introducido por el Acto Legislativo 02 de 2015 y; finalmente, el modelo que surgió a partir de la Sentencia C-285 de 2016.

 

Refiere que en el diseño original se contempló un solo órgano garante de la efectiva administración de la Rama Judicial conformado por la Sala Administrativa y la Sala Jurisdiccional. Mientras que en la reforma de equilibrio de poderes se diseñó una nueva estructura para la administración de la Rama Judicial así:

 

Consejo de Gobierno Judicial: promoverá el acceso a la justicia, la eficiencia de la rama judicial, la tutela e independencia judicial. Con la conformación anterior se sustituye la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

 

Gerencia de la Rama Judicial: Es un órgano subordinado al Consejo de Gobierno Judicial y estará organizada de acuerdo con el principio de desconcentración territorial.

 

Comisión Nacional de Disciplina Judicial: Examinará la conducta y sancionará las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión.

 

Por último, con el fallo C-285 de 2016 de la Corte Constitucional se genera una nueva estructura del gobierno y administración de la Rama Judicial. Por una parte, se revive el Consejo Superior de la Judicatura conformado por la Sala Administrativa y, por otra parte, queda intacta la reforma del Acto Legislativo 02 de 2015 respecto de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

 

No obstante lo anterior, para el Ministerio dicho cargo no está llamado a prosperar, en la medida en que la nueva estructura de gobierno y administración de la Rama Judicial no resulta contraria al modelo constitucional de organización del Estado a través de la separación de poderes.

 

En ese sentido, se ha sostenido que la separación de poderes, como manifestación de la organización del Estado, conlleva una distinción entre las ramas del poder público, una división de tareas entre las mismas y el establecimiento de controles recíprocos.

 

La Corte Constitucional ha aclarado que el modelo de la Constitución de 1991 no es de una separación rígida entre las tres ramas del poder, sino que corresponde a un sistema flexible de distribución de las distintas funciones del poder público, que se conjuga con un principio de colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado, que en ningún caso puede significar desplazamiento, subordinación o reducción de un órgano a la condición de simple instrumento de los designios de otro. Este es el límite infranqueable que una reforma no podría cruzar y cuya violación llevaría a una sustitución de la Constitución Política.

 

Para el caso de las normas acusadas del Acto Legislativo 02 de 2015, la coexistencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, constituye un claro desarrollo de la definición y separación de funciones, en este caso, aquellas de carácter administrativo y las de contenido disciplinario al interior de la estructura de gobierno y administración de la Rama Judicial y ello es garantía del balance o equilibrio que se predica de los órganos que hacen parte de la organización del Estado, pues ninguna de ellas se encuentra subordinada a la otra y el ejercicio de sus funciones se desarrolla bajo parámetros de autonomía e independencia

 

Adicionalmente, considera que no se configura un “híbrido inconstitucional”, pues no se desnaturaliza el diseño original adoptado en la Carta de 1991, por cuanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial mantiene las funciones y la forma de elección de sus magistrados tal y como lo establece la Constitución Política. El esquema de la estructura disciplinaria que resulta del fallo de inexequibilidad parcial del Acto Legislativo 02 de 2015 no contradice el diseño original del sistema disciplinario en cabeza de la Rama Judicial, es decir, las funciones jurisdiccionales y la organización y vinculación de los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial coincide claramente con las funciones de la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

 

Ahora bien, con la intervención de la Sala Administrativa en la elección de los magistrados que integran la Comisión Nacional de Disciplina Judicial se busca que exista un equilibrio y una separación concreta de funciones, lo cual es garantía de autocontrol en la Rama Judicial.

 

Estima que es improcedente la solicitud de la demanda, en el sentido de considerar que en el caso de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deben aplicarse los mismos argumentos esgrimidos por la Corte Constitucional, en la sentencia C-285 de 2016, para declarar la inexequibilidad del Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, por cuanto para el caso del ejercicio de las funciones jurisdiccionales disciplinarias, no se configura un eventual fraccionamiento en el gobierno y administración de la Rama Judicial que anule el autogobierno judicial o traslade a otras instancias el control de su dirección.

 

En efecto, tratándose de la estructura y conformación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el Acto Legislativo 02 de 2015 otorgó a esa Corporación la función disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. Esta es una garantía de independencia de la Rama Judicial, pues ahora todos los miembros de esa Rama serán disciplinados internamente por la misma, a diferencia de la situación anterior a la reforma, donde los empleados de la Rama podían ser sujetos del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación.

 

En tales condiciones, respecto de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, no puede hablarse de fraccionamiento en la administración de la Rama que anule el autogobierno judicial, en tanto la facultad jurisdiccional disciplinaria respecto de sus servidores, bajo los términos de la reforma constitucional, quedó en cabeza de la misma Rama Judicial.

 

Cargo sobre sustitución de la Constitución Política por afectación a la autonomía e independencia de la Rama Judicial

 

Aduce que el ejercicio adecuado de las funciones judiciales es el fin para el cual se concibe la independencia de la Rama Judicial en relación con las funciones administrativas, en el sentido de que en los fallos no puede intervenir ni un juez distinto al juez competente, ni una autoridad o un particular externo a la Rama Judicial. Pero, en relación con las funciones administrativas, la concepción de la independencia puede y debe ser distinta. Cuando un juez individual ejerce funciones administrativas, por ejemplo, cuando reporta estadísticas a la administración de la Rama Judicial, debe sujetarse a ciertos parámetros y no puede alegar su autonomía para dejar de cumplirlos. Por eso, en este caso se debe hablar de independencia moderada. Por otra parte, la Rama Judicial es separada y autónoma en relación con su administración, y con ese fin se concibió en la Constitución de 1991 la creación del Consejo Superior de la Judicatura. Pero en materia administrativa es admisible la interacción con otras ramas del poder público sin que esto implique subordinación alguna. Aquí puede hablarse de autonomía con colaboración armónica.

 

El Acto Legislativo 02 de 2015 no sustituye la Constitución, por el contrario, aumenta la independencia de los jueces respecto del Gobierno y el Congreso. Dicha reforma debe ser entendida de manera sistemática como una reforma dirigida a mejorar el equilibrio entre las ramas del poder público y, dentro de esa finalidad, aumentar la independencia de la Rama Judicial. Las normas de este acto legislativo referidas a la Rama Judicial comparten íntegramente esa unidad de propósito.

 

El artículo 19 cambió la composición del órgano disciplinario, ahora denominado Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y otorgó a esa Corporación la función disciplinaria sobre los empleados de la Rama Judicial. Esta es una garantía de independencia de la Rama Judicial, pues ahora todos los miembros de esa Rama serán disciplinados internamente por la misma, a diferencia de la situación anterior a la reforma, donde los empleados de la Rama podían ser sujetos del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación.

 

Pero, además, no se sustituye el eje axial de la Constitución sobre independencia y autonomía de la función disciplinaria propiamente dicha, por cuanto la creación, la conformación y las funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial son plena garantía del cumplimiento de estos principios, en la medida en que hacen efectiva una verdadera independencia de las funciones de gobierno y administración ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos dispuestos por la Corte Constitucional, y permiten una completa imparcialidad en las decisiones que se adopten en virtud de la función jurisdiccional disciplinaria que cumple este órgano.

 

En ese sentido, no prospera el cargo de sustitución de la Constitución Política de 1991, en cuanto a la semejanza de la figura existente antes de la reforma del Consejo Superior de la Judicatura compuesto por la Sala Administrativa y la Sala Disciplinaria, la creación de la nueva Comisión Nacional de Disciplina Judicial y la nueva conformación de la administración de la Rama con posterioridad a las Sentencias C-285 y 373 de 2016, pues se mantiene la separación de las funciones administrativa y disciplinaria, respecto de los ejes definitorios de estructura y organización del Estado y autonomía e independencia de la Rama Judicial.

 

  1. Asociación de Personeros del Oriente Antioqueño

 

Guillermo Arellano Castillo, Presidente de la Asociación de Personeros del Oriente Antioqueño, solicita a la Corte Constitucional declarar inexequibles las normas demandadas, toda vez que sustituyen la Constitución Política de 1991.

 

Advierte que las entidades de rango u origen constitucional constituyen la base estructural del Estado Colombiano, son entes de jerarquía superior a las demás por tener su génesis en la norma superior y en una Asamblea Nacional Constituyente. Es por ello que, las incoherentes iniciativas legislativas son una clara problemática Estatal, producto de contar con un Congreso nada consecuente con la Constitución Política, la realidad objetiva y, menos aún, con la reiterada jurisprudencia.

 

Sostiene que la reforma o, en el peor de los casos, la supresión de las entidades de origen constitucional no corresponde al Congreso de la República, pues es la estructura del Estado, en toda su dimensión, uno más de los pilares constitucionales.

 

Las entidades creadas por nuestra Asamblea Nacional Constituyente de 1991 están permeadas del blindaje que la soberanía les otorga y su existencia garantiza los fines del Estado.

 

Así las cosas, carecen de validez aquellas reformas constitucionales que impliquen a su vez la reforma estructural del Estado si no surgen de una Asamblea Nacional Constituyente, toda vez que así lo establece el artículo 374 de la Constitución Política. En consecuencia, el Congreso de la República se extralimita cuando adelanta reformas al Estado que superan las facultades otorgadas en el artículo 150 Constitucional.

 

  1. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

 

La Procuradora General de la Nación, mediante concepto N.° 006182 de 5 de octubre de 2016, solicita a la Corte Constitucional que se declare INHIBIDA para pronunciarse de fondo respecto de la demanda contra los artículos 14, 17, 19 (parcial) y 26(parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015, debido a que no tiene competencia para revisar de fondo la constitucionalidad de actos reformatorios de la Constitución.

 

Y, en forma subsidiaria, solicita que:

 

(i)             Se declare INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo de sustitución de la Constitución formulado contra el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015, por ineptitud sustantiva de la demanda;

 

(ii)            ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-285 de 2016, en la que se declaró inexequible el artículo 17 del Acto Legislativo 2 de 2015; así como ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-373 de 2016 con relación a la derogatoria tanto de la expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso”, como de los numerales 3° y 6° del artículo 256 de la Constitución, allí también declarados exequibles.

 

(iii)           ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-373 de 2016 sobre el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, en la que se le declaró exequible; y

 

(iv)          ESTARSE A LO RESUELTO en las Sentencia C-285 de 2016, en la que se declararon inexequibles los incisos 2° y 6° del artículo 26 del Acto Legislativo 2 de 2015; así como a la Sentencia C-373 de 2016, en relación con su inciso 1°, también declarado inexequible.

 

Para la vista fiscal, en este caso no se satisfacen los requisitos concretos de una demanda en contra de un acto reformatorio de la Constitución fundamentada en la llamada “teoría de la sustitución de la Constitución”, toda vez que, por ejemplo, se demandó el artículo 14 del acto legislativo pero no se señaló por qué se considera que la modificación allí introducida por el legislador modifica el artículo 241 numerales 11 y 12 del estatuto superior y sustituye la Constitución.

 

Así mismo, advierte que la actora tampoco explicó las razones por las cuales la expresión acusada “o a los Consejos Seccionales, según el caso”, contenida en el artículo 17 del acto legislativo demandado, evidencia una sustitución de la Carta Política; menos aún formuló acusaciones específicas contra “los numerales 3° y 6° del artículo 256 de la Constitución, relativos a la atribución de examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como la de los abogados en ejercicio de su profesión. Y lo mismo ocurre con el aparte normativo acusado del artículo 19 en el que se establece que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer acciones de tutela.

 

Indica que la demandante no cumple con la carga argumentativa cualificada exigida cuando cuestiona el nuevo artículo 26, relativo a las “Concordancias, vigencias y derogatorias”, norma que además la propia Corte Constitucional ya declaró inexequible en la sentencia C-285 de 2016, exceptuando la expresión “Consejo Superior de la Judicatura”. Es más, aun cuando se afirma en la demanda que es con las decisiones emitidas por la Corte, con ocasión de los exámenes que ya ha hecho del Acto Legislativo 2 de 2015, que han surgido los vicios de inconstitucionalidad que ella acusa de sustitución de la Constitución, lo cierto es que allí no se ofrece un mínimo argumentativo respecto de cada una de esas normas con el que se demuestre o pretenda demostrar un problema jurídico concreto.

 

Por lo tanto, para la Procuraduría General de la Nación, lo hasta aquí expuesto constituye razón suficiente para que la Corte Constitucional se inhiba de proferir un fallo de fondo, toda vez que la demanda sub examine resulta inepta desde el punto de vista sustancial, ya que, además de la falta de competencia de la Corte Constitucional para juzgar las reformas constitucionales por cosas distintas a su trámite, ninguna de las consideraciones aducidas en la corrección de la demanda efectuada por la accionante permite evidenciar que exista una sustitución de la Constitución Política. Por el contrario, los argumentos que allí expone no son otra cosa que reiteraciones de las afirmaciones contenidas en la primera versión de su demanda, la cual fue inadmitida advirtiendo que, precisamente, “la demandante no logró construir un cargo de constitucionalidad que demuestre en los términos indicados en la jurisprudencia, que el cambio del Acto legislativo acusado es de tal magnitud que sustituye el orden constitucional vigente”.

 

Además, en todo caso debe destacarse que la accionante de ninguna manera expresa claramente cuál es el eje definitorio de la Constitución Política que habría sido sustituido con las reformas introducidas en los artículos y apartados que ella demanda del Acto Legislativo 2 de 2015.

 

También es necesario mencionar que en relación con las expresiones demandadas de los artículos 17, 19 y 26 del Acto Legislativo, con fundamento en la teoría de la sustitución, la Corte Constitucional ya se pronunció en la demanda radicada bajo el numero D-10.947 y lo hizo declarándolos exequibles. Mientras que respecto del artículo 17 acusado, la Corte Constitucional declaró exequible tanto las expresiones “o a los Consejos Seccionales, según el caso”, como los numerales 3º y 6º del artículo 256 de la Constitución.

 

Así mismo, lo dispuesto en el artículo 19 y en el inciso 1º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015 también ya ha sido juzgado favorablemente, según se desprende de lo recogido en el Comunicado de Prensa N. º 29 publicado el 13 de julio de 2016, relativo a lo que será la Sentencia C-373 de 2016 (Magistrados Ponentes Alejandro Linares Cantillo y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en el que se informa que allí se resolvió:

 

“Séptimo. – ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible del artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015. En lo que tiene que ver con la derogatoria, tanto de la expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso”, como de los numerales 3º y 6º del artículo 256 de la Constitución, declararlo EXEQUIBLE por los cargos analizados. (…)

 

Noveno. – Declarar EXEQUIBLE el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 por los cargos analizados.

 

Décimo. – ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-285 de 2016 que declaró inexequibles los incisos 2º y 6º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015 y, en relación con el inciso 1º de dicho artículo, declararlo EXEQUIBLE por los cargos analizados”.

 

Lo anterior significa, en concepto de la vista fiscal, que al mismo tiempo que la Corte Constitucional debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo por falta absoluta de competencia o respecto del cargo de sustitución de la Constitución sobre el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015 en razón de la ineptitud de la demanda; sobre lo demandado en los artículos 17, 19 y 26, la Sala Plena debe estarse a lo ya dispuesto en las Sentencias C-285 de 2016 y C-373 de 2016.

 

  1. CONSIDERACIONES

 

  1. COMPETENCIA

 

  1. La Corte es competente para pronunciarse respecto de la presente demanda, en virtud de lo dispuesto en el numeral primero del artículo 241, conforme al cual le corresponde decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su formación.

 

  1. LOS ASUNTOS A RESOLVER

 

Acorde con las diligencias obrantes y los antecedentes expuestos, corresponde al Pleno de la Corte absolver las siguientes cuestiones:

 

Inicialmente, resulta necesario precisar cuáles son los preceptos constitucionales que resultarían objeto de pronunciamiento por un presunto exceso en el poder de reforma de la Constitución, pues, tal como se advirtió en el auto proferido por el magistrado sustanciador el 26 de julio de 2016, algunos de los contenidos cuestionados ya fueron objeto de examen y decisión por esta Corporación en términos de cosa juzgada con carácter absoluto y, seguidamente, se hace necesario revisar los reparos expuestos por el Ministerio Público al observar que la Corte Constitucional debe estarse a lo resuelto en las Sentencias C-285 de 2016 y C-373 de 2016.

 

Posteriormente, se atenderá el cuestionamiento del Ministerio Público respecto de la competencia para conocer del asunto que en este caso convoca al Pleno. Para ello, se recordarán algunos aspectos que la jurisprudencia ha precisado respecto del control al exceso del poder de reforma del Congreso en materia de actos legislativos.

 

Seguidamente, se valorará la aptitud de los cargos, puesto que en las intervenciones presentadas por el Ministerio de Justicia, la Procuraduría General de la Nación y la Universidad Libre, se formulan observaciones que apuntan a requerir una decisión inhibitoria por parte de la Corte. Esta tarea implica recordar desde la jurisprudencia las razones que dan lugar a la carencia de aptitud del cargo. Finalmente y, en caso de ser procedente la revisión propuesta por la demandante, se definirá la subsiguiente metodología del fallo.

 

  1. LA NORMATIVIDAD OBJETO DE CONSIDERACION

 

Dado que inicialmente la preceptiva cuestionada por la accionante hubo de ser decantada en el auto de julio 26 de 2016, pues, algunos de los preceptos aludidos en el escrito de demanda ya habían sido objeto de decisión por esta Sala en providencias precedentes, se hace necesario especificar cuáles contenidos pueden ser objeto de revisión en esta sentencia, toda vez que aquellos que no hacen parte del ordenamiento jurídico por decisiones antecedentes de la Corte, no pueden ser sometidos a examen de constitucionalidad nuevamente.

Los artículos del Acto Legislativo 02 de 2015 atacados son cuatro, los cuales, se relacionan seguidamente con el respectivo análisis que permita establecer qué es lo censurado.

 

  1. a)Respecto del artículo 14 no cabe ninguna observación, puesto que cuando fue censurado junto a otras disposiciones, la Sala se pronunció en términos inhibitorios mediante sentencia C- 053 de 2016. En esa medida, el texto objeto de reproche es la totalidad del fijado por el constituyente derivado en el Acto Legislativo 02 de 2015 y previamente transcrito en los antecedentes de este proveído.

 

  1. b)Por lo que atañe al artículo 17 cuestionado, se observa que contiene una cláusula derogatoria del artículo 256 de Constitución Política de 1991, pero que tal cláusula fue objeto de decisión parcial por esta Sala mediante sentencia C- 285 de 2016. En esa providencia se declaró inexequible tal cláusula derogatoria, pero, la Corte se inhibió de restarle vigor en relación con la expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso” contenida en el citado artículo 256 y respecto de los numerales 3 y 6 de dicho mandato, contentivos de funciones del Consejo Superior de la Judicatura y los Consejos Seccionales, mandatos cuyo tenor literal es el siguiente:

 

“Artículo 256 de la Constitución Política: Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…)

  1. Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley. (…)
  2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. (…)”

 

De lo inmediatamente transcrito, se colige que, al momento, sobre las expresiones subrayadas recae la derogatoria fijada en el acto legislativo y, que de tener lugar el examen de sustitución habrá de tenerse en cuenta tales disposiciones, pues, sus contenidos, en el entender de la demanda hacen parte del eje sustituido.

 

  1. c)En cuanto al artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 cabe decir que inicialmente la demandante manifestó que sus reparos se orientaban a que se declarara la inexequibilidad de algunas expresiones resaltadas en los preceptos transcritos. En el caso particular del artículo 19, se distinguieron por la demandante algunas que mencionan la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, sin embargo, en su escrito de subsanación de la demanda, allegado a esta Corte el 02 de agosto de 2016, la actora enfila su reproche contra el artículo 19, al crear este la Comisión Nacional de Disciplina, al establecer la posibilidad de trasladar la función jurisdiccional disciplinaria a un Colegio de Abogados y al impedir a la citada Comisión el conocimiento de acciones de tutela. En esa medida, y dada la argumentación planteada, advierte la Sala que el cuestionamiento se hace a la totalidad del artículo 19, salvo a algunas expresiones que la Sala ya había retirado del ordenamiento jurídico mediante sentencia C- 285 de 2016. Por consiguiente, tales expresiones ya juzgadas, a saber: Consejo de Gobierno Judicial y Gerencia de la Rama Judicial, las cuales, dada la reviviscencia del Consejo Superior de la Judicatura, han de leerse en términos de este último y, por ende, no hacen parte del objeto de revisión en esta providencia. Igualmente, es oportuno advertir que el artículo 19 fue declarado exequible mediante sentencia C- 373 de 2016 por los cargos analizados. En ese sentido, deberá revisarse si tiene lugar la cosa juzgada, asunto a estimarse en el apartado siguiente.

 

  1. d)En lo concerniente al artículo 26, acorde con las precisiones del demandante, se resaltaron los incisos 1, 2 y 6 como los censurados en el libelo acusatorio. Observa la Sala que tal como se indicó en el auto de julio 26 de 2016, los  incisos 2 y 6 fueron declarados inexequibles mediante sentencia C- 285 de 2016 y el inciso 1 fue declarado exequible mediante providencia C- 373 de 2016. En este último caso la declaración se contrajo a los cargos analizados en la providencia. En suma, de los incisos tachados por la demandante se tiene como vigente el 1, restando por valorar si acorde con la censura propuesta para el examen en esta sentencia, tiene cabida la cosa juzgada. Sobre este último asunto se consignará lo pertinente en el acápite que sigue. Así pues, el texto a considerar en esta revisión es el plasmado en el inciso 1 cuyo tenor literal es:

 

“Artículo 26. Concordancias, vigencias y derogatorias.

Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Comisión Nacional de Disciplina Judicial” en el artículo116 de la Constitución Política.”

 

  1. LA COSA JUZGADA RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 17, 19 Y 26  DEL ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2015 FRENTE A LAS SENTENCIAS C- 285 Y C- 373 DE 2016

 

La cosa juzgada encuentra su fundamento en diversas razones, entre ellas, se destacan la necesidad de realizar el valor de la seguridad jurídica, pilar del Estado de Derecho y presente en el Estado Social de Derecho, el cual alcanza su expresión concreta en la protección de la confianza de los asociados y la buena fe de quien se atiene a decisiones judiciales previamente adoptadas. También, tiene asidero en el deber de preservar la autonomía judicial impidiendo que se reabran debates agotados por el juez competente[6]. Igualmente, en el mandato encaminado a lograr la Supremacía de la Carta.

 

Respecto de los efectos que en materia de cosa juzgada produce una decisión proferida por la Corte Constitucional se ha sentado:

 

“(…) (i) Cuando la decisión ha consistido en declarar la inconstitucionalidad de una norma, se activa la prohibición comprendida por el artículo 243 conforme a la cual ninguna autoridad puede reproducir su contenido material; (ii) en los casos en los que la Corte ha declarado exequible cierta disposición respecto de determinada norma constitucional, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que no puede suscitarse un nuevo juicio por las mismas razones, a menos que ya no se encuentren vigentes o hubieren sido modificadas las disposiciones constitutivas del parámetro de constitucionalidad (…)”[7]

 

A propósito de la cosa juzgada, resulta oportuno recordar que esta Corporación ha distinguido entre la cosa juzgada absoluta y la cosa juzgada relativa. Respecto de la primera, se ha considerado, de manera general, que tiene lugar cuando en la parte resolutiva de la providencia no se precisan los efectos del pronunciamiento. En relación con la segunda, se presenta cuando la Corte delimita en la parte resolutiva del fallo su efecto.

 

Puntualmente, se ha advertido que la cosa juzgada relativa se configura:

 

“(…) si en la parte resolutiva de la sentencia la Corte declara la constitucionalidad de la norma por los cargos analizados (cosa juzgada relativa explícita), o si de la parte motiva se infiere inequívocamente que el examen se limitó a los cargos o problema jurídico construidos en la demanda (cosa juzgada relativa implícita) disposiciones constitutivas del parámetro de constitucionalidad (…)”[8]

 

El estudio de constitucionalidad puede desembocar en una cosa juzgada relativa cuando el examen se hace desde un punto de vista formal, pero, se conserva la posibilidad de hacer una nueva evaluación por razones de fondo. Igualmente, se está frente a esa modalidad de cosa juzgada cuando el precepto cuestionado es declarado exequible a la luz de un específico parámetro de constitucionalidad, pero, cabe la posibilidad de revisar nuevamente tal disposición frente a uno distinto de aquel que se empleó en la ocasión u ocasiones anteriores. La jurisprudencia también ha entendido que la verificación de la cosa juzgada relativa exige un doble escrutinio, de un lado, habrá de comprobarse si el mandato acusado fue objeto de juzgamiento en una oportunidad anterior y, de otro, si la acusación formulada en esa oportunidad coincide con la nueva censura sometida al estudio de la Sala Plena.

 

En el caso sub examine se revisarán por separado los casos de los artículos 17, 19 y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, en aras de verificar si procede una decisión inhibitoria, tal como lo solicita el Ministerio Público.

 

Por lo que concierne a la cláusula derogatoria contenida en el artículo 17, entendió la Procuraduría que el pronunciamiento de la Corte vertido en la sentencia C- 285 de 2016 implicaba una declaratoria de exequibilidad de la expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso” contenida en el derogado artículo 256 de la Carta, así como de los numerales 3 y 6 de dicho mandato. Para comprobar si esa apreciación es de recibo, la Sala transcribe, en lo pertinente a la parte resolutiva de la mencionada C- 285 de 2016:

 

“TERCERO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria, tanto de la expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso”, como de los numerales 3º y 6º del artículo 256 de la Constitución, en relación con lo cual la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. (Subrayas fuera de texto)

 

Como se observa, tanto la expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso”, como los numerales 3 y 6 del artículo 256 de la Carta, no fueron cobijados por la declaración de inexequibilidad, pero, tampoco se pronunció su exequibilidad. Lo que acaeció fue que la Corporación se inhibió de extender el alcance de su decisión sobre tales contenidos, dado que estimó que se estaba, respecto de ese punto, frente a la ineptitud sustantiva de la demanda. Pierde así asidero la valoración del Ministerio Público y, no cabe, respecto de la expresión transcrita y los numerales 3 y 6, entender que opera la cosa juzgada. Lo que acontece es que dichos contenidos no hicieron parte del examen de constitucionalidad que en la sentencia C- 285 de 2016 hiciera la Corte y, por tanto, no hubo declaración de exequibilidad, estando expuestos al examen de rigor si se cumplen los presupuestos procesales que debe implicar la demanda de inconstitucionalidad.

 

Por lo que respecta al artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, afirma el Ministerio Público que “ya ha sido juzgado favorablemente, según se desprende de lo recogido en el comunicado de prensa No. 29 publicado el 13 de julio de 2016, relativo a (…) la sentencia C- 373 de  2016”. Al igual que en el caso anterior, resulta necesario transcribir la parte resolutiva pertinente de la sentencia C- 373 de 2016, la cual reza:“Noveno.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 por los cargos analizados.” (Subrayas fuera del texto original). Encuentra la Sala que se está frente a una cosa juzgada relativa, pues, la decisión proferida en la C- 373 de 2016 se contrajo a los cargos examinados en esa providencia, haciéndose necesario revisar cuáles fueron estos.

 

Un primer cuestionamiento estudiado por la Sala en la sentencia C-373 de 2016 aludía específicamente al parágrafo transitorio del artículo 19. Tal cuestionamiento apuntaba a que la Corte declarase que “(…) la regulación transitoria contenida en el parágrafo 1º del artículo 19 de la Constitución sustituye el derecho fundamental al debido proceso y los principios que orientan el ejercicio de la función pública, esenciales en el ordenamiento constitucional”. Para desatar esa censura por sustitución de la Constitución, la Sala en un apartado titulado “Ineptitud del cargo por falta de certeza y procedencia de una decisión inhibitoria”, estimó que:

 

“La Corte considera que el demandante, sin demostrarlo, supone que de la regulación examinada se desprende (i) una prohibición de que los procesos de empleados judiciales actualmente en curso continúen a cargo de las autoridades disciplinarias que los adelantaban al momento de entrar en vigencia la reforma constitucional y (ii) una prohibición de iniciar procesos en contra de tales empleados hasta tanto se implemente el nuevo sistema de juzgamiento disciplinario de los empleados y funcionarios de la rama judicial. El silencio que al respecto se puede desprender del acto legislativo no implica o al menos el demandante no lo demuestra, un régimen que modifique al juez que ha iniciado las investigaciones ni supone, necesariamente, que se impida el inicio de otras por hechos ocurridos con anterioridad”

 

Concluyendo que se imponía la inhibición de un “pronunciamiento de fondo respecto de este cargo formulado en contra del parágrafo transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015”.

 

El segundo reproche revisado contra el artículo 19 en esa providencia se fundaba en una presunta infracción al principio de unidad de materia. Al valorar esa acusación la Corporación sostuvo:

 

“De conformidad con el alcance constitucional del principio de unidad de materia la Corte encuentra que no puede prosperar la acusación planteada en contra de las disposiciones vigentes del Acto Legislativo 2 de 2015 que establecen el nuevo diseño en materia de control disciplinario de los funcionarios y empleados judiciales”

 

Concluyendo sobre el punto que:

 

“las normas acusadas no solo se encuadran dentro del tema general de la reforma constitucional sino que, adicionalmente, se articulan con las motivaciones que condujeron al Gobierno Nacional, en ejercicio de sus competencias (art. 375), a proponer una reforma a la Constitución que permitiera enfrentar los problemas y dificultades para el ejercicio de los poderes públicos originados en la práctica política y la debilidad institucional.”

 

En ese sentido, se impuso un declaración de exequibilidad en relación con el cargo por quebrantamiento del principio de unidad de materia, incluyendo entre la preceptiva cubierta por dicha decisión al artículo 19.

 

La tercera censura analizada, en la sentencia C- 373 de 2016, contra el artículo 19 fue la atinente a la supuesta vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible. Al momento de evaluar la acusación, la Sala precisó que el demandante solicitaba por ese motivo la inexequibilidad del parágrafo transitorio del artículo varias veces mencionado y formuló el problema jurídico en los siguientes términos:

 

¿La aprobación del parágrafo transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 conforme al cual los Magistrados actuales de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ocuparán sus cargos hasta tanto tomen posesión los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible?

 

Con la finalidad de absolver ese interrogante, la Sala revisó el iter de la norma en el Congreso y observó que:

 

“(…) aunque solo fue a partir del quinto debate que se incluyeron en las disposiciones transitorias reglas específicas relativas a la situación de los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura de cara a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, no se trata de un asunto que pueda considerarse novedoso y, mucho menos que modifique de manera esencial el texto aprobado al finalizar la primera vuelta. Por el contrario, la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial planteaba, desde el principio, la necesidad de definir el momento en que ella sería integrada y, al mismo tiempo, qué ocurriría con los Magistrados que ocupaban los cargos del organismo que tenía a su cargo algunas de las funciones ahora atribuidas a dicha Comisión (…) se trata de un texto instrumental y que es el resultado de la identificación de los diferentes riesgos asociados a la eliminación de un organismo constitucional.”

 

Concluyendo finalmente que atendiendo precedentes sentados por la Sala, correspondía declarar la exequibilidad del parágrafo del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

Entonces, en el marco de la sentencia C-373 de 2016, se advierte que fueron tres las censuras a contenidos del artículo 19. La primera, suponía la sustitución de la Constitución por parte del parágrafo establecido en el precepto, en este caso la Corte se inhibió. La segunda, hacia recaer una presunta violación del artículo 19 al principio de unidad de materia, respecto de la cual esta Corporación advirtió que no tenía lugar y declaró la exequibilidad del mandato inspeccionado. La tercera, pretendía una declaración de inexequibilidad del parágrafo del artículo por una hipotética violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, cuestionamiento que fue despachado desfavorablemente por el Pleno. En resumen, se está frente a una cosa juzgada relativa, pues la declaración de exequibilidad tuvo lugar únicamente frente a los reparos por el supuesto desconocimiento de los principios de unidad de materia y consecutividad e identidad flexible.

 

Así pues, el entendimiento de la Procuraduría sobre un juicio de constitucionalidad favorable al artículo 19 del acto legislativo varias veces mencionado, no puede significar nada distinto de una declaración de exequibilidad del precepto cuestionado de cara a los principios de unidad de materia y consecutividad e identidad flexible.

 

Por lo que atañe a cuestionamientos atinentes a otro tipo de transgresiones del ordenamiento constitucional no opera la cosa juzgada. En el asunto en estudio, tal como se dejó sentado en los antecedentes de esta decisión, la censura se plantea tanto por sustitución de la Constitución, como por quebrantamiento del principio de unidad de materia.

 

Entonces, la invocación del Ministerio Público a la cosa juzgada en relación con el artículo 19, por virtud de la sentencia C- 373 de 2016, solo prosperará respecto del cargo por infracción del principio de unidad de materia, pues si bien es cierto, ya se habían formulado reparos por sustitución de la Constitución contra el mencionado artículo 19, la Sala decidió en esa ocasión inhibirse dada la carencia de aptitud del cuestionamiento.

 

Finalmente, debe revisarse si tal como lo dice la Procuraduría, el inciso 1 del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015 fue “juzgado favorablemente” en la sentencia C- 373 de 2016, debiendo la Sala estarse a lo resuelto en ese proveído. Para tal efecto, resulta importante atender lo que en la parte resolutiva se dijo sobre tal inciso 1 del artículo 26 y que fue del siguiente tenor:

 

“Décimo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-285 de 2016 que declaró inexequibles los incisos 2º y 6º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015 y, en relación con el inciso 1º de dicho artículo, declararlo EXEQUIBLE por los cargos analizados.”(Subrayas fuera de texto)

 

Como puede observarse, se trata de una cosa juzgada relativa, pues expresamente la Corporación advirtió que la declaración de exequibilidad se contraía únicamente a los cargos analizados. Revisada la providencia, se encuentra que uno de los reproches por los que se atacó el inciso primero del artículo 26 fue el posible quebrantamiento del principio de unidad de materia, problema jurídico sobre el cual, la Sala, fundada en las mismas motivaciones que le permitieron afirmar la constitucionalidad del artículo 19 frente al mismo tipo de acusación, concluyó que el inciso mencionado no infringía la Carta y debía ser declarado exequible. Así pues, la valoración de la Procuraduría sobre la presunta cosa juzgada predicable del inciso 1 del artículo 26, por virtud de la sentencia C- 373 de 2016, no resulta de recibo, sino en lo atinente al principio de unidad de materia, mas no en lo correspondiente a otro tipo de cuestionamientos como lo pueden ser la sustitución de un eje esencial de la Carta.

 

Por otra parte, cabe reiterar que los  incisos 2 y 6 del mencionado artículo 26 fueron declarados inexequibles mediante sentencia C- 285 de 2016, debiendo estarse la Sala a lo resuelto respecto de estos apartados.

 

En suma, el entendimiento del Ministerio Público respecto de una cosa juzgada que exime del control de constitucionalidad a algunos de los mandatos acusados, ha de ser relativizado, pues la cosa juzgada que se predica de tales mandatos solo tiene lugar en relación con los preceptos específicos que en cada caso se han considerado.

 

Es importante advertir, desde ya, que en lo concerniente a un exceso en el ejercicio del poder de reforma de la Constitución, no han sido objeto de juzgamiento los contenidos que se constituyen en materia de pronunciamiento en esta ocasión.

 

Como consecuencia de lo anterior, la Sala se estará a lo resuelto en la sentencia C- 373 de 2016 en lo concerniente a los cuestionamientos que, por violación al principio de unidad de materia, se formularon contra las disposiciones acusadas.

 

  1. LA COMPETENCIA DE LA CORTE PARA PRONUNCIARSE SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCIÓN EN RAZÓN DE VICIOS COMPETENCIALES

 

Tal como se indicó precedentemente, la Procuraduría General de la Nación reiteró su tesis, según la cual, la Corte Constitucional debe circunscribir el control de constitucionalidad de los actos legislativos a la revisión de la mera regularidad procedimental, razón que debía motivar una decisión inhibitoria.

 

Para la Sala, este reparo fue abordado en la sentencia C-285 de 2016.

 

En esa oportunidad se precisó que no se compartían los fundamentos en los que se sustenta la perspectiva del Ministerio Público, cuales son, de una parte, “la inexistencia de límites materiales al poder de reforma del constituyente” y, de otra, la interpretación de los artículos 241.1, 241.2 y 379 de la Carta, según la cual, el control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución se debe limitar únicamente a cuestiones de regularidad del proceso. Esas consideraciones de rechazo al escrutinio que en el juicio de sustitución adelanta la Corte se articulan con la concepción según la cual, las decisiones adoptadas por los representantes del pueblo, cuya legitimidad se deriva de su elección democrática, no pueden ser anuladas por una mayoría simple de jueces cuyo origen no es la elección popular.

 

Respecto de tales lecturas y, a propósito de tachas a contenidos del Acto Legislativo 02 de 201,5 se dijo en la mencionada sentencia C- 285 de 2016 que el principio democrático tiene límites, pues:

 

“(…) la tesis de la Procuraduría General de la Nación sobre la inexistencia de barreras o límites al poder de reforma de la Constitución, se opone a los principios básicos sobre los cuales se funda el Estado Constitucional de Derecho. Este modelo de Estado supuso la superación del modelo plebiscitario de la democracia, que hacía radicar la legitimidad del sistema político y económico, de manera exclusiva, en la voluntad de la mayoría, independientemente del contenido de esta voluntad. Dentro del nuevo modelo de democracia, en cambio, la voluntad de la mayoría debe contar con algunas cualificaciones elementales para servir como criterio jurídico de validación de las decisiones en el escenario político, económico y social, y en particular, para que el contenido de dicha voluntad sea compatible con los límites al poder y con la garantía de los derechos humanos.”

 

En relación con el entendimiento de que lo que se adelanta es un control de fondo, la Corte en la misma providencia explicaba:

 

“Con respecto a los señalamientos acerca de la naturaleza sustancial del referido control, debe aclararse que aunque dentro de dicho examen se efectúa una confrontación entre dos contenidos, a saber, entre las normas que reforman la Constitución y los elementos definitorios del ordenamiento superior, la naturaleza, estructura y finalidad de ambos razonamientos es sustancialmente distinta en uno y otro caso: (i) primero, el objeto del denominado juicio de sustitución es la valoración del ejercicio del poder de reforma, de modo tal que el cotejo material que se realiza entre el precepto objeto de control y el elemento fundamental de la Constitución es tan solo instrumental y funcional al objetivo general de determinar si el constituyente se excedió en el ejercicio de sus competencias; en el control material, por el contrario, este cotejo constituye el objeto mismo de la intervención judicial, porque de lo que se trata es de determinar si se presenta una incompatibilidad normativa entre normas jurídicas de distinto rango jerárquico; (ii) segundo, el estándar con respecto al cual se efectúa la confrontación normativa es distinto en uno y otro caso: en el primer caso este parámetro son los principios transversales y estructurales que subyacen al ordenamiento superior, de modo que las disposiciones constitucionales son únicamente la materialización o concreción particular de tales elementos, y su función no es la de servir como estándar del juicio de validez, sino la de permitir la identificación del elemento definitorio de la Carta Política; en el control material de la legislación, por el contrario, el estándar o parámetro de juicio sí son los preceptos constitucionales considerados en sí mismos; (iii) y finalmente, el tipo de cotejo que se efectúa en uno y otro escenario es distinto: en el control material se establece una relación de incompatibilidad normativa, de modo que la preceptiva legal se estima inconstitucional cuando se opone de algún modo a los mandatos constitucionales, mientras que  en el otro caso se debe establecer no solo una incompatibilidad normativa entre el acto reformatorio de la Constitución y el principio axial del ordenamiento superior, sino si aquel suprime o sustituye uno de estos principios esenciales.”

 

Así pues, al igual que en la decisión citada, se reafirma la competencia de la Corte para adelantar el juicio de sustitución cuando ello tenga lugar y, se rechaza la pretensión de la Procuraduría de proferir un fallo inhibitorio por falta de competencia cuando lo que se cuestione sea el exceso en el ejercicio de la facultad de reforma constitucional del Congreso.

 

  1. LA ESTRUCTURA DEL EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD POR EL EXCESO EN EL EJERCICIO DE LA FACULTAD DE REFORMA DEL CONSTITUYENTE DERIVADO Y LOS REQUISITOS DE LA DEMANDA EN ESOS CASOS

 

El examen de constitucionalidad que se le propone en esta ocasión a la Sala comporta una serie de singularidades que ya han sido puestas de presente por la jurisprudencia de la Corporación. En primer lugar, se trata de un juicio que se adelanta contra actos legislativos, en segundo lugar, no se busca establecer la consonancia o disonancia entre el texto cuestionado y la preceptiva de la Carta, sino que se trata de valorar el ejercicio del poder de reforma. En tercer lugar, dado que el control recae sobre un acto de reforma de la Constitución, el parámetro de constitucionalidad está conformado por las disposiciones que definen la competencia del Congreso para reformar la Carta, e implica el examen de los elementos esenciales de la Constitución cuya supresión acarrea un desbordamiento de la competencia del constituyente derivado. En cuarto lugar, el estudio de la Corporación se encamina a establecer si la reforma sometida a examen suprime los referidos elementos esenciales[9].

 

Ahora bien, la estructuración de dicha premisa implica para la Corte una consideración sobre la incidencia que tal componente esencial tiene en la arquitectura del Texto Constitucional, de tal modo que no se trate de una mera incompatibilidad entre el Texto previo a la reforma acusada y el posterior a esta modificación, diferencia obvia, pues justamente se está frente a una modificación.

 

No atender la caracterización del elemento esencial conduce a estimar que existen cláusulas pétreas excluidas de la órbita de reforma del constituyente derivado.

 

Es esa la razón por la cual el ejercicio de identificación del elemento esencial implica atender múltiples referentes normativos que se constituyen en expresión de dicho elemento, tal circunstancia es la evidencia palpable de la presencia de ese componente como transversal y articulador de la Constitución.

 

La tarea de estructuración de la premisa mayor cumple un papel importante en la demanda, pues en ella debe aparecer el elemento o los elementos esenciales que se estiman suprimidos por la reforma, sin embargo, la Corte debe verificar que los invocados sean efectivamente componentes insustituibles de la Carta.

 

Igualmente, tiene lugar en esta clase de juicio la configuración de una premisa menor en la que se establece el alcance de las disposiciones del acto reformatorio, con lo cual, se pueden evaluar las consecuencias de la reforma respecto del elemento esencial.

 

Finalmente, se realiza un proceso de injerencia denominado síntesis, en el cual la comparación entre el elemento esencial presuntamente sustituido y el nuevo incluido por el constituyente derivado, debe permitir determinar si el elemento esencial fijado por el constituyente originario fue sustituido.

 

Son esas peculiaridades del juicio de sustitución las que signan las exigencias que se hacen a la demanda que pretende evidenciar un exceso en el poder de reforma del constituyente derivado y pugna por lograr que sea retirado del ordenamiento jurídico el contenido del acto legislativo objeto de censura.

 

En términos generales y, de acuerdo con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1992, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir mínimos requisitos formales, los cuales se concretan en (i) señalar las normas acusadas y las que se consideren infringidas, (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado, (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario; y (iv) presentar las razones de la violación.

 

La Corporación, de modo más específico y, en relación con el último requisito, ha establecido como exigencias del escrito contentivo de los cargos contra disposiciones que se pretende sean juzgadas por la Corte Constitucional, las de certeza, claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. A estas se ha referido la Sala de manera reiterada del siguiente modo:

 

“(…) La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.

 

Adicionalmente, [el que] las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda (…)

 

(…) las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  (…)

 

La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado (…) son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos.

 

(…) la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (…),la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer (…) de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. (Sentencia C-1052 de 2001)

 

Estos requerimientos comportan unas ciertas especificidades cuando se está frente a una demanda que solicita una declaración de inconstitucionalidad por sustitución de un elemento esencial de la Carta. En este sentido, la Corporación ha precisado que el planteamiento debe ser claro de modo que se pueda comprender el sentido de la acusación contra el acto legislativo. Igualmente, debe ser cierto, esto es, la normatividad cuestionada debe existir jurídicamente y estar vigente, además de que “(…) los contenidos que se le atribuyen deben derivarse de su texto. No puede fundarse su argumentación en la suposición de normas, en interpretaciones conjeturales del acto reformatorio o en premisas evidentemente falsas o inconsecuentes” (sentencia C- 373 de 2016 M.P. Mendoza Martelo y Linares Cantillo).

 

Por lo que concierne a la pertinencia, ha indicado la jurisprudencia que debe tratarse de una acusación en la cual sea puesta de presente la infracción de contenidos constitucionales “(…) Son impertinentes aquellos argumentos fundados en la inconveniencia política de la reforma o en los problemas prácticos que puede suponer su aplicación, a menos que de estos últimos puedan desprenderse consecuencias de naturaleza constitucional. También carecen de pertinencia aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de normas constitucionales o en la violación de sus contenidos materiales.”

 

También se ha observado que resulta indispensable una presentación del cargo cuyas explicaciones den respuesta a la pregunta “¿Por qué el acto legislativo impugnado constituye no solo una reforma de la Carta sino, en realidad, una sustitución de la misma?”. Ello supone entonces que las razones aducidas deben gozar de especificidad y ser suficientes, de forma que la respuesta al interrogante citado permita al Pleno desatar la cuestión. En ese contexto, se ha indicado que la demanda debe:

 

“(i) mostrar el eje definitorio de la Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso, requiriéndose para ello su enunciación y la indicación de los referentes constitucionales a partir de los cuales se desprende. Estima la Corte que de encontrarse reconocido en la jurisprudencia, bastará que los demandantes lo invoquen e indiquen el precedente respectivo. A continuación y en una tarea fundamentalmente descriptiva es necesario (ii) exponer de qué manera el acto legislativo impacta el eje definitorio, a fin de identificar, al menos prima facie, las diferencias entre el régimen anterior y el nuevo. Finalmente se requiere (iii) explicar por qué las modificaciones introducidas por la reforma pueden considerarse una transformación en la identidad de la Constitución de manera que ella, después de la reforma, es otra completamente distinta”.

 

Con tales presupuestos procede la Sala a revisar la demanda para verificar si se atiene a aquellos y resulta viable adelantar el juicio de sustitución solicitado por la actora.

 

  1. LA APTITUD DE LOS CARGOS

 

En el asunto en estudio inicialmente se profirió un auto cuya finalidad era que la accionante subsanara las falencias de un primer libelo acusatorio. Tras dicha decisión aquélla realizó ajustes a la demanda y con ello se dispuso la prosecución del procedimiento. Con todo, no se desprende de lo resuelto en aquel momento que al proferirse la sentencia deba esta Corte decidir de fondo si advierte en un análisis más detallado la presencia de razones que podrían conducir a un pronunciamiento diferente, más aún cuando se han formulado observaciones respecto de la aptitud de los cargos.

 

Para la Sala, las acusaciones se orientan a censurar cuatro contenidos de la preceptiva atacada. El primero, tiene que ver con la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la justificación en el seno del Congreso para concebir tal órgano, la significación de este en la autonomía e independencia de la Rama Judicial y la designación de sus integrantes. El segundo, es el de la carencia de competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para conocer de acciones de tutela. El tercero, es la atribución de competencia a la Corte para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones. El cuarto, es el que faculta al legislador para asignar la función de disciplinar a los profesionales del derecho a un colegio de abogados.

 

Revisará pues la Sala la aptitud de los cargos elaborados por la demandante y que pretenden la exclusión de tales contenidos por estimar que suprimen un eje esencial de la Constitución.

 

  1. Por lo que respecta a los motivos de censura por la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, los motivos de su consagración en la Carta, su conformación y su participación en la independencia de la Rama Judicial encuentra la Sala varias inconsistencias.

 

Un primer asunto que debe ser advertido es la estimación de la demandante respecto de quien causó la situación que en su entender comporta una sustitución de un eje esencial de la Constitución. En su escrito se observa que dos órganos habrían generado la sustitución aludida. De una parte, el Congreso a través de su poder de reforma y, de otra, la Corte Constitucional al haber adoptado una decisión que implicó la reviviscencia del Consejo Superior de la Judicatura. En otro momento, asevera que la Comisión Nacional de Disciplina Vigente, junto a la Sala Administrativa revivida, no es expresión de la voluntad del Congreso. Tales afirmaciones le restan claridad al cuestionamiento, pues, el juicio de sustitución parte del entendido de que quien ha incurrido en el vicio competencial es el Congreso de la República como Constituyente derivado y no la Corte Constitucional que carece de la potestad reformatoria de la Carta.

 

Por lo que atañe al eje esencial presuntamente sustituido y, respecto del cual se estructura la premisa mayor del juicio, se advierte que se mencionan varios: la separación de poderes, el sistema de frenos y contrapesos y la autonomía e independencia de la Rama Judicial. Aquí también hay un déficit en la claridad, pues, se especifica cuáles son las razones que puntualmente dan lugar a la supresión de cada uno de tales ejes. Pareciera que la actora construye una argumentación de la cual se debe desprender la afectación de todos los ejes citados. Tal circunstancia pondría a la Corte a suplir esa falencia al momento de analizar el cargo identificando cuáles argumentos evidencian la supuesta supresión del respectivo eje, con lo cual, la Corporación estaría sustituyendo al demandante. Esto último riñe con la estructura del control constitucional que proscribe el control oficioso.

 

Ahora bien, en un apartado de la corrección de la demanda se manifiesta puntualmente que se rompe el equilibrio de poderes y se sustituye la Carta cuando la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura elabora algunas ternas para la elección de Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina. Esa injerencia “sobreviniente” del Consejo Superior se estima como un quebrantamiento de los principios de transparencia, independencia y autonomía de la Comisión Nacional de Disciplina. Concluye la actora que dada la labor disciplinaria que ejerce la Comisión Nacional de Disciplina Judicial en el marco de la rama, se afecta su independencia con la atribución de postulación que se le entrega a la Sala Administrativa del Consejo Superior. Respecto de esta acusación, también se advierten problemas de claridad. La demandante expresa que hay una ruptura de la separación de poderes, la cual tendría lugar cuando, en su entender, se compromete la transparencia, independencia y autonomía de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. En el hilo argumentativo propuesto en la demanda no se explica cómo la presunta afectación de uno de los muchos órganos de la rama judicial conduce a romper el equilibrio de poderes. No resulta claro en el escrito que perse una facultad de postulación en cabeza del Consejo Superior sustituya la Constitución.

 

Ciertamente, hay diferencias con el régimen constitucional preexistente en el cual el Presidente de la República tenía la facultad total de postular los miembros de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, pero se echa de menos una explicación que ponga en evidencia que se ha suprimido un eje esencial de la Constitución. No está claro cómo se afecta la separación de poderes, cuando por un lado se afirma que se ha debilitado la rama judicial y, por otro, que ello acontece cuando se le entrega a un órgano de la rama un poder de postulación importante para conformación de uno de sus órganos, en este caso, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Esa circunstancia no solo afecta la exigencia de claridad, sino también la de suficiencia, las cuales deben ser satisfechas en la demanda.

 

Por otro lado, repara la Sala en los cuestionamientos que se hacen, bien, indicando que los motivos para suprimir el Consejo Superior de la Judicatura resultaban predicables de la Sala Administrativa y no de la Sala Disciplinaria, o bien, censurando una ausencia de debate que según la demandante tuvo lugar en el Congreso, al momento de crear la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

 

Estima la Corte que ninguno de estos argumentos apunta a demostrar la sustitución de la Carta. La inconformidad con los motivos del Constituyente derivado o la calidad de los debates para producir reformas constitucionales no son razones suficientes para activar el juicio de sustitución. Una circunstancia de esa naturaleza afecta el requisito de pertinencia, pues, no es objeto del juicio de sustitución la evaluación de los móviles del constituyente derivado, ni la intensidad o profundidad de los debates que  median la expedición del acto legislativo. Lo que deben poner los argumentos en evidencia es que un eje esencial de la Constitución ha sido suprimido y la Constitución resultante de la reforma es otra completamente distinta a la existente con antelación a la modificación constitucional.

 

Tampoco resulta de recibo invocar como argumentos, sin más, los que la Sala hubiese tenido  en cuenta para declarar la inexequibilidad de disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015, por sustitución del eje de independencia y autonomía de la rama judicial y, en particular, del autogobierno. No queda relevada la demandante  de su deber de explicitar sus motivos de inconformidad con la reforma, simplemente invocando una decisión de la Corte y remitiéndose a lo que en ella se pudiera decir en favor de la tesis defendida en la demanda. Además, tal como está presentado el argumento, se advierten problemas en la claridad y en la pertinencia, pues, en el fallo invocado (sentencia C- 258 de 2016) el eje esencial sustituido de la autonomía e independencia de la rama encontraba expresión en el autogobierno. En el caso en estudio no es el autogobierno lo que se discute, ni su supresión lo que se considera objeto del juicio de sustitución deprecado.

 

Así pues, los defectos que en materia de claridad, suficiencia y pertinencia se han evidenciado impiden al Pleno examinar si la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, los motivos de su consagración en la Carta, su conformación y su participación en la independencia de la Rama Judicial; sustituyen un eje esencial de la Constitución Política de 1991.

 

  1. Por lo que atañe a la carencia de competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para conocer de acciones de tutela, no se cumple con el requisito básico de especificar cuál sería el eje esencial de la Constitución sustituido. Sin ese presupuesto se torna imposible adelantar el juicio pedido. La demandante expresa que el nuevo contenido constitucional afecta al usuario de la justicia y va en contravía del acceso a la administración de justicia, razones que tendrían lugar en un juicio de control material de disposiciones con jerarquía inferior a la Carta, pero que no se corresponden con las exigencias específicas del juicio de sustitución.

 

Tampoco puede fungir como razón del juicio de sustitución el eventual advenimiento de antinomias. En este caso, el mandato general del artículo 86 de la Constitución autoriza el conocimiento de las acciones de tutela por los jueces y la disposición cuestionada del acto legislativo, expresamente niega a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial el carácter de juez de tutela. Para la Sala, no resulta cierto que se esté frente a una antinomia. En el ordenamiento jurídico colombiano no todos los jueces están facultados para conocer de acciones de tutela, como acaece con quienes ejercen la jurisdicción penal militar y con la jurisdicción indígena. Adicionalmente, una situación antinómica podrá predicarse cuando los métodos de interpretación del derecho no puedan armonizar los contenidos hipotéticamente contrapuestos.

 

  1. En lo que concierne a la atribución de competencia a la Corte para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones, se observa que al igual que en el caso anterior, tampoco se cumplió con el requisito básico de enunciar cuál fue el elemento presuntamente sustituido. En su ejercicio argumentativo dijo la accionante, “Se viola la esencia de la Constitución, porque las competencias de la Corte Constitucional son constitucionales y no legales” y recuerda el papel de guardián de la Constitución que le compete a la Corte; más no indicó qué se suprime y en qué consistiría la eventual eliminación. En esa medida, resulta imposible para la Sala darle curso al juicio de sustitución requerido.

 

Agrega la demandante que la nueva atribución de la Corte Constitucional generaría una “afrenta” contra la acción de tutela por dedicar tiempo valioso a funciones legales en detrimento del mecanismo de amparo y, además, generaría otra antinomia.

 

Respecto de estas consideraciones plasmadas en el libelo acusatorio, cabe decir que riñen con la exigencia de certeza, pues como se puede observar, no hay aquí un verdadero problema de constitucionalidad. Lo que suscita la inconformidad es la suposición de que las nuevas tareas distraerán las funciones que la Corte ha tenido desde 1991. Encuentra el Pleno que una suposición sobre lo que puede ser el efecto de una reforma en la efectividad de las tareas de la Corte no da lugar a un juicio abstracto de constitucionalidad y, menos a un examen por sustitución de un elemento de la Carta, el cual, se reitera, no ha sido enunciado.

 

  1. En lo atinente a la facultad conferida al legislador para asignar la función de disciplinar a los profesionales del derecho a un colegio de abogados, observa la Sala que para la demandante se resquebraja el Estado Social y Democrático de Derecho cuando se le traslada la función de disciplinar a los abogados a los particulares, concretamente, a una empresa privada. Respecto de esta apreciación de la accionante, se tiene que no se logra explicar y menos demostrar cómo el Estado Social y Democrático de derecho se suprime o sustituye cuando se autoriza al legislador para conferirle facultades disciplinarias respecto de los profesionales del derecho a un Colegio de abogados. En esa medida, se afectan la claridad y la suficiencia en la formulación del cargo.

 

Adicionalmente, se desconoce el requisito de certeza, pues en el argumento de la accionante se le da un alcance al texto del acto legislativo que este no tiene. Se manifiesta que se trata del traslado de competencias disciplinarias a una “empresa privada” cuando la norma no dice tal cosa, se trata entonces de una interpretación de la nueva norma constitucional que no es expresión de lo que el mandato del constituyente derivado dice. Las sospechas que la accionante tiene en relación con la futura forma en que se llevarán a cabo las actuaciones disciplinarias sobre la conducta de los abogados no son razones para dar inicio a un juicio que permita aclarar si la Constitución fue sustituida.

 

Advertidas pues las numerosas deficiencias en materia de claridad, pertinencia, certeza y suficiencia en la formulación de los cargos, procederá la Sala a adoptar la decisión inhibitoria correspondiente. En lo concerniente a la cosa juzgada por infracción del principio de unidad de materia arriba considerada, se emitirá el pronunciamiento correspondiente.

 

  1. CONCLUSION

 

En esta ocasión, la Sala revisó la demanda y, atendiendo las intervenciones, examinó la existencia de cosa juzgada y la aptitud de la demanda. En relación con la cosa juzgada, se encontró que la sentencia C- 373 de 2016 se pronunció en términos de exequibilidad respecto de una presunta infracción del principio de unidad de materia por parte de los contenidos del artículo 19 y del inciso primero del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, siendo procedente en este caso estarse a lo resuelto en dicha providencia. Igualmente, verificó que acorde con lo resuelto en la sentencia C-285 de 2016, los incisos 2 y 6 del artículo 26 del mencionado Acto Legislativo fueron declarados inexequibles, debiendo la Sala en este punto también estarse a lo resuelto en el fallo aludido.

 

Respecto de la aptitud de los cargos por exceso en el poder de reforma, la Sala estableció que no resulta posible adelantar el juicio de sustitución de la Constitución dado que no se cumplió con las exigencias de certeza, claridad, pertinencia y suficiencia en el escrito de demanda, imponiéndose una declaración de inhibición por carencia de aptitud de los cargos.

 

VII. DECISION

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

 

PRIMERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-373 de 2016, en cuanto a la declaración de exequibilidad del artículo 19 y del inciso primero del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, por el cargo de violación del principio de unidad de materia y en la sentencia C-285 de 2016, en relación con los incisos segundo y sexto del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, que fueron declarados inexequibles.

 

 

SEGUNDO.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los artículos 14, 17, 19  y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Presidente

 

 

 

 

 

 

 

AQUILES ARRIETA GÓMEZ

Magistrado (e)

 

 

 

 

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

 

 

 

 

 

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

 

 

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

 

 

 

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

 

 

 

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ALBERTO ROJAS RIOS

Magistrado

 

 

 

 

 

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

 

 

 

 

 

 

MARTHA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General