CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Bogotá, D.C., primero (01) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001 03 26 000 2014 00180 00 (52777)

PERJUICIOS DEBEN PROBARSE AL MENOS DE MANERA SUMARIA EN LA SOLICITUD DE MEDIDAS CAUTELARES

 

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA – Para conocer de asuntos agrarios / SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Regla excepcional

 

De conformidad con el artículo 149 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Corporación es competente para conocer, entre otros asuntos, de los referentes a “… la revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos”. (…) este Despacho es competente para resolver la solicitud de suspensión provisional, puesto que, aunque se trata de la adopción de una medida cautelar (suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo), lo cual le corresponde, en principio, a la Sala de Decisión, lo cierto es que el presente asunto constituye un juicio contencioso adelantado en única instancia ante el Consejo de Estado, razón por la cual se hace aplicable la excepción establecida en la parte final del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

 

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 149.10 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 125

 

SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Regulación normativa / SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Noción. Definición. Concepto / SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Requisitos. Presupuestos / SUSPENSION PROVISIONAL – Finalidad / SUSPENSION PROVISIONAL – Reiteración jurisprudencial / SUSPENSION PROVISIONAL – Procedencia

 

La medida cautelar de la suspensión provisional está consagrada en el artículo 238 de la Constitución Política y encuentra hoy su regulación legal en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo artículo 231 establece que esta figura procede cuando se advierta que el acto infringe los postulados legales invocados en la demanda o en la respectiva solicitud. (…) los presupuestos de la suspensión provisional se concretan en los siguientes: i) la solicitud previa del demandante, ii) que la violación de las normas superiores se evidencie al confrontar el acto demandado con los preceptos invocados, o al examinar las pruebas allegadas con la solicitud de suspensión, y,  iii) entratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que el actor acredite -al menos con prueba sumaria- el perjuicio alegado en la demanda. (…) la suspensión provisional está instituida para evitar que los actos no ajustados al ordenamiento jurídico, surtan efectos mientras se decide de fondo su legalidad en el proceso judicial respectivo. Así, la finalidad de dicha medida consiste en hacer cesar transitoriamente la aplicación y los efectos del acto administrativo enjuiciado, previo el análisis provisional hecho por el juzgador. Lo anterior implica que, para el decreto de la suspensión provisional sea menester que el acto no haya producido aún sus efectos, pues de lo contrario, si se han materializado las consecuencias de la decisión cuya suspensión se persigue, la medida cautelar carece de objeto y de sentido, puesto que ya no podría cumplir con su propósito de evitar los resultados, si los mismos ya se produjeron. (…) es del caso subrayar que la Ley 1437 de 2011 introdujo un importante cambio en los requisitos de la suspensión provisional de actos administrativos, pues en efecto, mientras el artículo 152 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) condicionaba la medida a que la infracción de la norma superior fuese evidenciable únicamente por confrontación directa entre el acto demandado y los preceptos invocados, el actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo presenta un régimen más flexible, ya que le permite al juez adentrarse en un análisis probatorio del material aportado con la solicitud de suspensión, a fin de establecer si el acto administrativo vulnera las normas invocadas y si, en consecuencia, es procedente su suspensión provisional. (…) aun cuando la normatividad actual le permita al juez examinar las probanzas aducidas con la petición con miras a determinar la procedencia de la medida provisional, su decreto no implica prejuzgamiento. NOTA DE RELATORÍA: En relación con la finalidad y la procedencia de la suspensión provisional, consultar, sentencias del: 22 del septiembre de 2014, exp. 50220, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; y del 18 de julio de 2002, exp. 22477, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez

 

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTICULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 231 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 152 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 232

 

SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Garantía del debido proceso en las actuaciones administrativas de extinción del dominio / ACCION DE REVISION DE ASUNTOS AGRARIOS – La garantía del debido proceso es procedente aún sin ser solicitada por las partes

 

[L]a potestad que la Carta y la Ley 1437 de 2011 confieren a esta jurisdicción para suspender provisionalmente los actos administrativos, es suficiente para garantizar el debido proceso en las actuaciones administrativas de extinción del dominio sobre predios rurales. Con fundamento en esta premisa, la Corte declaró inexequibles los apartes del artículo 53 de la Ley 160 de 1994 que consagraban la suspensión automática de los actos que declararan dicha extinción del dominio, cuando contra ellos se promoviera la acción de revisión ante el Consejo de Estado , y precisó que esa declaratoria de inexequibilidad obraba sin perjuicio de que, en el curso de la respectiva acción de revisión, la parte interesada solicitara por los medios ordinarios la suspensión provisional del acto que disponía la extinción del derecho de propiedad rural.

 

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 / LEY 160 DE 1994 – ARTICULO 53

 

SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Niega. Carencia probatoria / SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Niega. En la demanda no se observan las normas o cargos de violación

 

En consonancia con el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -en cuanto le permite al juez examinar las pruebas allegadas con la solicitud de suspensión provisional-, advierte el Despacho que en el presente caso la petición no fue acompañada de prueba alguna, sino que en ella se invocaron las probanzas allegadas por la parte pasiva en la contestación de la demanda, específicamente, las actas de visita y las inspecciones oculares practicadas en el predio objeto de la controversia. (…) del análisis de dichas pruebas tampoco surge –en los términos de la norma en cita- la violación de las disposiciones invocadas por la parte actora, puesto que, como ya se ha señalado, la entidad indicó en todas y cada una de las aludidas visitas, que las labores de explotación agropecuaria adelantadas en los lotes El Encanto y Remolino – afectados con la medida extintiva-, eran realizadas por sus ocupantes, quienes, además, no reconocían a ningún propietario ni dueño de tales parcelas rurales . Así, las actas de visita que obran como prueba no son idóneas para demostrar que el INCODER hubiese desconocido la explotación del predio afectado por parte de la sociedad actora y que, por lo tanto, hubiese infringido la entidad estatal, los preceptos invocados en la petición. (…) debe insistirse en que el acto administrativo demandado dispuso la extinción del dominio únicamente sobre algunas hectáreas del inmueble y no sobre toda su extensión, de suerte que, para establecer o desvirtuar la procedencia de la medida, se requiere examinar y delimitar el número de hectáreas realmente explotadas por el propietario y las áreas que fueron abandonadas por éste, todo lo cual amerita un análisis y un estudio de fondo, que es el que corresponde realizar al resolver definitivamente la controversia, previa valoración integral de todas las pruebas allegadas al plenario, y no solamente los informes de las visitas técnicas a las cuales alude la parte actora.(…) el Despacho no encuentra mérito para decretar la suspensión provisional de la Resolución No. 2270 del 10 de agosto de 2010, por la violación de las normas señaladas en la solicitud de agosto de 2010.

 

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 231

 

SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Niega. No se allegaron las pruebas con la solicitud de la medida cautelar

 

[E]l artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 establece que, cuando se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, estos deben probarse al menos sumariamente al solicitarse la suspensión provisional. Al respecto, la parte actora manifiesta que, de proseguirse con la extinción del dominio, se le despojaría de la propiedad de un inmueble económicamente productivo, y se imposibilitaría la restitución del predio en caso de que se decrete la nulidad del acto administrativo, merced a las perturbaciones de orden público que se presentarían con los campesinos destinatarios de las tierras.(…) la sociedad demandante no aportó, solicitó ni invocó ningún medio probatorio tendiente a acreditar el perjuicio señalado en su petición, razón de más para denegar el decreto de la medida cautelar. (…) el Despacho no dispondrá la suspensión provisional solicitada por la sociedad demandante, y diferirá el análisis sustancial de la controversia al fallo de fondo, en el cual habrá de establecerse, de manera definitiva, si el acto administrativo demandado infringe o no los preceptos que la actora estima vulnerados.

 

FUENTE FORMAL: LEY 14378 DE 2011 – ARTICULO 231

 

SUCESIÓN PROCESAL – Procedencia. La agencia Nacional de Tierras asumirá las funciones adscritas al hoy liquidado Incoder

 

A través del Decreto N° 2365 del 7 de diciembre de 2015, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER. Posteriormente, se expidió el Decreto N° 1850 del 15 de noviembre de 2016, cuyo artículo primero –inciso segundo, dispone: El INCODER en Liquidación, antes del cierre de su liquidación, entregará los procesos judiciales a Agencia Nacional de o a la Agencia de Desarrollo según corresponda a sus respectivos objetos misionales, teniendo en cuenta origen de la controversia judicial”.(…) la Oficina Asesora Jurídica del INCODER señaló que, en cumplimiento de lo ordenado por el Gobierno Nacional en el Decreto N° 1850 de 2016, la referida entidad -hoy liquidada-, le entregó el presente proceso a la Agencia Nacional de Tierras.(…) de conformidad con el citado Decreto N° 1850 del 15 de noviembre de 2016 – artículo primero, se tendrá a la Agencia Nacional de Tierras como sucesora procesal del hoy liquidado INCODER, igualmente en los términos del artículo 68 del Código General del Proceso.

 

FUENTE FORMAL. CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO / DECRETO 1850 DE 2016

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

 

 

 

 

 

 

 

Bogotá, D.C., primero (01) de marzo de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001 03 26 000 2014 00180 00 (52777)

Actor: SOCIEDAD GUAIMARÓN S.A.

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL

Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN – ASUNTOS AGRARIOS

Temas: Suspensión provisional de acto administrativo. Suspensión provisional en asuntos agrarios. Requisitos. Descripción de las normas violadas y el concepto de violación. Acreditación sumaria de los perjuicios.

Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN

 

 

 

 

 

De conformidad con el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede el Despacho a resolver la solicitud de suspensión provisional, formulada por la sociedad GUAIMARÓN S.A., en contra de la Resolución No. 2270 de 2010, expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, hoy liquidado.

 

  1. ANTECEDENTES:

 

  1. La demanda

 

La sociedad Guaimarón S.A. instauró la acción de revisión contemplada en el artículo 53 de la Ley 160 de 1994, a fin de que se declarara judicialmente la nulidad de la Resolución No. 2270 del 10 de agosto de 2010, mediante la cual el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER decretó a favor de la Nación, la extinción del dominio del predio rural denominado Arenoso, ubicado en el departamento del Huila.

De igual manera deprecó la nulidad del acto ficto surgido por  silencio administrativo negativo, configurado por no haber resuelto la entidad el recurso de reposición interpuesto contra la indicada resolución.

 

En la motivación fáctica de su demanda la parte actora señaló que, antes de iniciar el proceso de extinción del dominio del predio Arenoso en 1993, el entonces INCORA adelantó una visita técnica en la cual constató la explotación agrícola del predio intervenido. Agregó que, tras la apertura a la actuación administrativa y, habiendo entrado ya en operación el INCODER, esta entidad realizó otras varias inspecciones que también evidenciaron la realización de labores agropecuarias y ganaderas en el inmueble objeto de extinción.

 

Manifestó que, pese a estas evidencias, la entidad demandada decretó la extinción del dominio sobre los lotes Remolino y El Encanto –pertenecientes al predio denominado Arenoso-, absteniéndose de valorar los informes y reportes de las aludidas visitas. De igual manera, afirmó que las medidas y los linderos aducidos por el INCODER en la resolución acusada, no correspondían a los de los lotes afectados con la medida, ni guardaban coherencia con los datos registrados en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria.

 

La demanda fue admitida mediante auto de fecha 26 de febrero de 2015 y notificada al INCODER en diligencia del 18 de marzo de ese mismo año[1].

 

El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER dio contestación al libelo mediante memorial radicado el 22 de abril de 2015[2].

 

  1. La solicitud de suspensión provisional

 

En escrito de fecha 9 de marzo de 2016, la sociedad demandante deprecó la suspensión provisional de la Resolución N° 2270 de 2010, por considerar que con dicho acto administrativo, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural infringía los postulados de la Ley 200 de 1936 y de la Ley 160 de 1994, relativos a la explotación económica de predios rurales, su posesión y la extinción del derecho de dominio sobre tales bienes.

 

Sostuvo la actora que, las pruebas ya obrantes en el plenario –consistentes en las actas de las visitas técnicas- permitían establecer la explotación económica y agropecuaria del predio denominado Arenoso, y que, al confrontar las normas invocadas con el acto administrativo y los medios probatorios aportados al expediente, se evidenciaba la infracción de los aludidos preceptos.

 

Manifestó asimismo que, de no suspenderse el acto enjuiciado, se le causaría un perjuicio irremediable consistente en el despojo de una propiedad económicamente productiva.

 

  1. Trámite de la petición

 

La solicitud de suspensión provisional fue puesta en conocimiento de la parte pasiva mediante fijación en lista realizada el día 11 de marzo de 2016[3].

 

Al descorrer el traslado respectivo, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER le endilgó a la parte actora el haberse limitado a enunciar las normas que consideraba vulneradas, sin señalar las razones concretas por las cuales concluía que el acto acusado infringía tales artículos del ordenamiento. Agregó que la medida de extinción del dominio se había decretado con sujeción a los mandatos legales, especialmente los que contenían las causales de traslado a favor de la Nación, de la propiedad de tierras con vocación agrícola. En este punto, subrayó que las visitas e inspecciones realizadas en el predio Arenoso habían demostrado que su propietario tenía abandonadas 45 hectáreas, las cuales fueron ocupadas por 25 familias que eran las que utilizaban la tierra.

 

Afirmó que, en todo caso, los temas señalados en las Leyes 200 de 1936 y 160 de 1994, hacían parte del estudio de fondo que esta Corporación debía realizar a lo largo de la litis.

 

  1. CONSIDERACIONES

 

  1. Competencia

 

De conformidad con el artículo 149 – numeral 10° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Corporación es competente para conocer, entre otros asuntos, de los referentes a “… la revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos”.

 

La controversia suscitada en el presente proceso recae sobre una resolución proferida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, mediante la cual dicha entidad decretó, en efecto, la extinción del derecho de dominio sobre un predio de carácter rural. Por lo tanto, a la luz de la norma referida, se concluye que la competencia para conocer del asunto sub lite, recae sobre esta colegiatura.

 

Asimismo, es del caso establecer que este Despacho es competente para resolver la solicitud de suspensión provisional, puesto que, aunque se trata de la adopción de una medida cautelar (suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo), lo cual le corresponde, en principio, a la Sala de Decisión, lo cierto es que el presente asunto constituye un juicio contencioso adelantado en única instancia ante el Consejo de Estado, razón por la cual se hace aplicable la excepción establecida en la parte final del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual dispone:

 

“Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la Sala, excepto en los procesos de única instancia”.

 

Ahora bien, los artículos 229, 230 y 232 del mismo estatuto procesal, establecen:

 

“ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo…”.

 

“ARTÍCULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas:

 

“(…)

 

“3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo…”.

 

 

De las normas transcritas se concluye que la decisión acerca de la procedencia de una medida cautelar debe ser proferida por el Magistrado Ponente, cuando la competencia para ello radique en los Tribunales Administrativos o en el Consejo de Estado.

 

  1. La suspensión provisional de los actos administrativos

 

La medida cautelar de la suspensión provisional está consagrada en el artículo 238 de la Constitución Política y encuentra hoy su regulación legal en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo artículo 231 establece que esta figura procede cuando se advierta que el acto infringe los postulados legales invocados en la demanda o en la respectiva solicitud.

 

Indica la norma:

 

“Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”.

 

Así, del artículo en cita se desprende que, los presupuestos de la suspensión provisional se concretan en los siguientes: i) la solicitud previa del demandante, ii) que la violación de las normas superiores se evidencie al confrontar el acto demandado con los preceptos invocados, o al examinar las pruebas allegadas con la solicitud de suspensión, y,  iii) entratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que el actor acredite -al menos con prueba sumaria- el perjuicio alegado en la demanda.

 

Como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Sección, la suspensión provisional está instituida para evitar que los actos no ajustados al ordenamiento jurídico, surtan efectos mientras se decide de fondo su legalidad en el proceso judicial respectivo. Así, la finalidad de dicha medida consiste en hacer cesar transitoriamente la aplicación y los efectos del acto administrativo enjuiciado, previo el análisis provisional hecho por el juzgador[4]. Lo anterior implica que, para el decreto de la suspensión provisional sea menester que el acto no haya producido aún sus efectos, pues de lo contrario, si se han materializado las consecuencias de la decisión cuya suspensión se persigue, la medida cautelar carece de objeto y de sentido, puesto que ya no podría cumplir con su propósito de evitar los resultados, si los mismos ya se produjeron[5].

 

Ahora bien, es del caso subrayar que la Ley 1437 de 2011 introdujo un importante cambio en los requisitos de la suspensión provisional de actos administrativos, pues en efecto, mientras el artículo 152 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) condicionaba la medida a que la infracción de la norma superior fuese evidenciable únicamente por confrontación directa entre el acto demandado y los preceptos invocados, el actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo presenta un régimen más flexible, ya que le permite al juez adentrarse en un análisis probatorio del material aportado con la solicitud de suspensión, a fin de establecer si el acto administrativo vulnera las normas invocadas y si, en consecuencia, es procedente su suspensión provisional.

 

Sobre estas materias, la Jurisprudencia de esta Corporación ha señalado:

 

“… lo que en el nuevo Código representa variación significativa en la regulación de esta figura jurídico-procesal de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, con relación al estatuto anterior, radica en que antes era exigencia sine quanon que la oposición normativa apareciera manifiesta por confrontación directa con el acto o mediante los documentos públicos adicionales con la solicitud. (…) Ello excluía que el operador judicial pudiera incursionar en análisis o estudios, pues la trasgresión debía aparecer prima facie. Ahora, la norma da la apertura de autorizar al juez administrativo para que desde este momento procesal, obtenga la percepción de si hay la violación normativa alegada, pudiendo al efecto: 1°) realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 2°) que también pueda estudiar las pruebas allegadas con la solicitud”[6] (Énfasis fuera de texto).

 

 

De otro lado es preciso advertir que, aun cuando la normatividad actual le permita al juez examinar las probanzas aducidas con la petición con miras a determinar la procedencia de la medida provisional, su decreto no implica prejuzgamiento. Así lo establece para todas las medidas cautelares el artículo 229 de la Ley  1437 de 2011, y de igual manera lo ha precisado esta Corporación, al señalar:

 

“…pese a que la nueva regulación le permite al Juez realizar un análisis de la sustentación de la medida y estudiar las pruebas pertinentes, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento, lo que obliga al Juzgador a ser en extremo cauteloso al momento de resolver la solicitud de suspensión provisional”[7].

 

2.1. La suspensión provisional del acto de extinción del dominio de predio rural

 

De conformidad con la sentencia C-623 del 30 de septiembre de 2015, proferida por la Corte Constitucional, la potestad que la Carta y la Ley 1437 de 2011 confieren a esta jurisdicción para suspender provisionalmente los actos administrativos, es suficiente para garantizar el debido proceso en las actuaciones administrativas de  extinción del dominio sobre predios rurales[8]. Con fundamento en esta premisa, la Corte declaró inexequibles los apartes del artículo 53 de la Ley 160 de 1994 que consagraban la suspensión automática de los actos que declararan dicha extinción del dominio, cuando contra ellos se promoviera la acción de revisión ante el Consejo de Estado[9], y precisó que esa declaratoria de inexequibilidad obraba sin perjuicio de que, en el curso de la respectiva acción de revisión, la parte interesada solicitara por los medios ordinarios la suspensión provisional del acto que disponía la extinción del derecho de propiedad rural.

 

Señaló el máximo Tribunal constitucional:

 

“La facultad otorgada a los jueces de la República para suspender de manera provisional actos administrativos que puedan ocasionar un perjuicio irremediable, prevista en el artículo 238 de la Constitución, así como en el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es una herramienta suficiente para garantizar el debido proceso en procesos de (…) extinción del dominio.

 

(…)

 

Para la Corte Constitucional la suspensión automática de los procesos de las resoluciones que culminan procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, limita significativamente la posibilidad de que, mediante debido proceso administrativo, el Estado disponga de bienes para contribuir a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo, luego de haber surtido el respectivo proceso administrativo.

 

En criterio de la Sala, las disposiciones demandadas constituyen una vulneración de la Constitución que limita la función social de la propiedad, toda vez que durante el tiempo que dure la suspensión automática generada por la eventual acción de revisión, los bienes afectados no pueden ser utilizados por el Estado para cumplir la política agraria, mediante su distribución entre la población rural vulnerable.

 

(…)

 

Estas razones llevan a la Corte a concluir que las disposiciones acusadas deben ser excluidas del ordenamiento jurídico por vulnerar los artículos 64 y 238 de la Constitución. Sin perjuicio que el interesado interponga la acción de revisión o la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y solicite la suspensión del acto administrativo que resuelva de fondo los procedimientos agrarios…”. [10]

 

En ese contexto procederá el Despacho a verificar si en el caso concreto, se cumplen o no los presupuestos de la suspensión provisional, teniendo en cuenta para ello los argumentos expuestos por la parte actora en la respectiva petición.

 

  1. Caso concreto

 

El Despacho no accederá a la solicitud de suspensión provisional impetrada por la sociedad demandante, por las razones que a continuación se expondrán:

 

 

3.1. El cargo de vulneración de las normas invocadas por la parte actora

 

Sostiene la demandante que la Resolución No. 2270 del 10 de agosto de 2010 quebranta los artículos 1 y 6 de la Ley 200 de 1936, así como los artículos 52, 57 y 58 de la Ley 160 de 1994, por cuanto desconoce dicho acto administrativo, las pruebas que acreditan la debida explotación del bien rural, establecida en las aludidas normas.

 

El artículo 1° de la Ley 200 de 1936 fija las condiciones para que se presuma que un fundo no es baldío sino de propiedad privada y se reconozca su explotación económica[11]. A su vez, los artículos 6° de la Ley 200 de 1936 y 53 de la Ley 160 de 1994, consagran los presupuestos que deben cumplirse para que proceda, a favor de la Nación, la extinción del derecho de dominio sobre predios rurales[12].

 

Por su parte, el artículo 57 de la Ley 160 de 1994 dispone que no están afectas a la extinción del dominio las tierras que durante el año anterior al de la inspección ocular, hubiesen sido económicamente explotadas y conservadas y, a su vez, el artículo 58 de la misma ley señala que la explotación económica debe ser regular y estable, considerándose que se dan estas dos características cuando en la fecha de la inspección ocular, tal explotación tenga más de un año de haberse iniciado.

 

Al examinar íntegramente el contenido de los referidos artículos junto con el texto del acto acusado, se concluye lo siguiente:

 

Artículo 1° de la Ley 200 de 1936: de la confrontación entre el contenido de la norma y el de la Resolución No. 2270 de 2010, no se advierte que el acto reprochado infrinja el postulado normativo puesto que, en su decisión, el INCODER no desconoció la propiedad privada sobre el inmueble Arenoso ni lo calificó como bien baldío, sino que, partiendo precisamente del dominio privado que recaía sobre el predio, dispuso la extinción de dicho derecho a favor de la Nación, por encontrar que no venían cumpliendo sus propietarios con la explotación agropecuaria ni los demás actos de posesión establecidos en dicha norma.

 

Artículos 6° de la Ley 200 de 1936 y 52 de la Ley 160 de 1994: tampoco se aprecia la vulneración o infracción de estos preceptos legales, al cotejar con ellos el acto administrativo enjuiciado, pues al motivar la resolución a la luz de tales normas, el INCODER tuvo en cuenta el abandono del predio por parte del titular durante un período superior a los 18 años y concluyó que la explotación del fundo no fue llevada a cabo por el titular sino por terceras personas que manifestaron desconocer la propiedad ajena sobre el inmueble.

 

Artículos 57 y 58 de la Ley 160 de 1994: comparado el contenido de la resolución acusada con las normas aquí referidas, no es posible concluir que el acto de extinción del dominio hubiese desconocido pruebas que acreditaran la explotación económica regular y estable del predio, dentro del año anterior al de la inspección ocular practicada durante la actuación administrativa. En este punto se reitera que, al hacer alusión a la visita técnica, la entidad señaló que las labores agrícolas no fueron ejercidas por el propietario sino por familias que no reconocían dominio ajeno sobre las parcelas. Adicionalmente, el acto no dispone la extinción del dominio sobre la totalidad del bien, sino sólo sobre algunas hectáreas del mismo, de lo que se sigue que la demandada tuvo en consideración la explotación agrícola adelantada en las áreas no afectadas con la medida[13].

 

Ahora bien, en consonancia con el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -en cuanto le permite al juez examinar las pruebas allegadas con la solicitud de suspensión provisional-, advierte el Despacho que en el presente caso la petición no fue acompañada de prueba alguna, sino que en ella se invocaron las probanzas allegadas por la parte pasiva en la contestación de la demanda, específicamente, las actas de visita y las inspecciones oculares practicadas en el predio objeto de la controversia.

 

No obstante lo que se deja dicho, del análisis de dichas pruebas tampoco surge –en los términos de la norma en cita- la violación de las disposiciones invocadas por la parte actora, puesto que, como ya se ha señalado, la entidad indicó en todas y cada una de las aludidas visitas, que las labores de explotación agropecuaria adelantadas en los lotes El Encanto y Remolino – afectados con la medida extintiva-, eran realizadas por sus ocupantes, quienes, además, no reconocían a ningún propietario ni dueño de tales parcelas rurales[14]. Así, las actas de visita que obran como prueba no son idóneas para demostrar que el INCODER hubiese desconocido la explotación del predio afectado por parte de la sociedad actora y que, por lo tanto, hubiese infringido la entidad estatal, los preceptos invocados en la petición.

 

Por lo demás, debe insistirse en que el acto administrativo demandado dispuso la extinción del dominio únicamente sobre algunas hectáreas del inmueble y no sobre toda su extensión, de suerte que, para establecer o desvirtuar la procedencia de la medida, se requiere examinar y delimitar el número de hectáreas realmente explotadas por el propietario y las áreas que fueron abandonadas por éste, todo lo cual amerita un análisis y un estudio de fondo, que es el que corresponde realizar al resolver definitivamente la controversia, previa valoración integral de todas las pruebas allegadas al plenario, y no solamente los informes de las visitas técnicas a las cuales alude la parte actora.

 

Así las cosas, el Despacho no encuentra mérito para decretar la suspensión provisional de la Resolución No. 2270 del 10 de agosto de 2010, por la violación de las normas señaladas en la solicitud.

 

3.2. Ausencia de prueba sumaria de los perjuicios

 

Tampoco resulta procedente la medida cautelar solicitada, en punto a los perjuicios que pueda acarrear el acto enjuiciado.

 

En efecto, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 establece que, cuando se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, estos deben probarse al menos sumariamente al solicitarse la suspensión provisional. Al respecto, la parte actora manifiesta que, de proseguirse con la extinción del dominio, se le despojaría de la propiedad de un inmueble económicamente productivo, y se imposibilitaría la restitución del predio en caso de que se decrete la nulidad del acto administrativo, merced a las perturbaciones de orden público que se presentarían con los campesinos destinatarios de las tierras.

 

Sin embargo, la sociedad demandante no aportó, solicitó ni invocó ningún medio probatorio tendiente a acreditar el perjuicio señalado en su petición, razón de más para denegar el decreto de la medida cautelar.

 

En consecuencia, el Despacho no dispondrá la suspensión provisional solicitada por la sociedad demandante, y diferirá el análisis sustancial de la controversia al fallo de fondo, en el cual habrá de establecerse, de manera definitiva, si el acto administrativo demandado infringe o no los preceptos que la actora estima vulnerados.

 

  1. Otras disposiciones

 

A través del Decreto N° 2365 del 7 de diciembre de 2015, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER. Posteriormente, se expidió el Decreto N° 1850 del 15 de noviembre de 2016, cuyo artículo primero –inciso segundo, dispone:

 

“…El INCODER en Liquidación, antes del cierre de su liquidación, entregará los procesos judiciales a Agencia Nacional de o a la Agencia de Desarrollo según corresponda a sus respectivos objetos misionales, teniendo en cuenta origen de la controversia judicial”.

 

Mediante memorial radicado el 12 de diciembre de 2016, la Oficina Asesora Jurídica del INCODER señaló que, en cumplimiento de lo ordenado por el Gobierno Nacional en el Decreto N° 1850 de 2016, la referida entidad -hoy liquidada-, le entregó el presente proceso a la Agencia Nacional de Tierras.

 

En tal virtud, de conformidad con el citado Decreto N° 1850 del 15 de noviembre de 2016 – artículo primero, se tendrá a la Agencia Nacional de Tierras como sucesora procesal del hoy liquidado INCODER, igualmente en los términos del artículo 68 del Código General del Proceso.

 

En mérito de lo expuesto, el Despacho,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO: NEGAR la suspensión provisional de la Resolución No. 2270 del 10 de agosto de 2010, expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural  INCODER. Lo anterior, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

 

SEGUNDO: Téngase a la Agencia Nacional de Tierras como sucesora procesal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, hoy liquidado, de acuerdo a lo señalado en la parte motiva del presente auto.

 

TERCERO: En firme este proveído, procédase al ingreso del expediente al Despacho para continuar con el trámite del proceso.

 

 

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

 

 

 

 

 

 

 

HERNÁN ANDRADE RINCÓN